Cao tốc Mai Sơn - quốc lộ 45 thuộc cao tốc Bắc - Nam phía Đông được phân kỳ đầu tư với quy mô 4 làn, không có dải dừng xe khẩn cấp liên tục - Ảnh: NHẬT QUANG
Từ năm 2017 đến nay, nhiều dự án đường cao tốc được tăng tốc đầu tư để hoàn thiện hạ tầng giao thông.
Tuy nhiên, với dự án đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông chỉ có 3 dự án thành phần được đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP - loại hợp đồng BOT) dù có 8 dự án được kêu gọi đầu tư BOT.
Trong khi đó, nhiều người dân thắc mắc trong bối cảnh nguồn lực Nhà nước khó khăn sao không huy động đầu tư PPP để khỏi làm cao tốc 2 làn xe. Vì sao lại vậy?
Vốn tư tham gia teo tóp dần
Năm 2017, Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư dự án đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 với quy mô 654km, chia thành 11 dự án thành phần.
Sơ bộ tổng mức đầu tư của dự án là 118.717 tỉ đồng gồm 55.000 tỉ đồng vốn nhà nước và 63.716 tỉ đồng vốn nhà đầu tư huy động.
Ba dự án thành phần đầu tư hoàn toàn bằng ngân sách nhà nước gồm: Cao Bồ - Mai Sơn (15km, 4 làn xe hạn chế trên cơ sở mở rộng đường cũ, tổng mức đầu tư 1.612 tỉ đồng), Cam Lộ - La Sơn (102km, 2 làn xe, tổng mức đầu tư 7.900 tỉ đồng), cầu Mỹ Thuận 2 (7km, 6 làn xe, tổng mức đầu tư 5.125 tỉ đồng). Còn lại 8 dự án thành phần được đầu tư PPP, hợp đồng BOT.
Để có nhà đầu tư mạnh làm cao tốc, Bộ GTVT đã lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu quốc tế với 8 dự án BOT. Nhưng đến cuối tháng 7-2019, qua đánh giá 60 bộ hồ sơ dự tuyển (sau 2 tháng phát hành hồ sơ mời sơ tuyển), thấy số lượng nhà đầu tư vượt qua sơ tuyển không nhiều, tính cạnh tranh không cao.
Sau khi hủy đấu thầu quốc tế, 8 dự án được chuyển qua đấu thầu chọn nhà đầu tư trong nước. Nhưng qua nhiều lần gia hạn đấu thầu, đến cuối năm 2020 đầu năm 2021 mới chọn được nhà đầu tư PPP của 3 dự án thành phần Diễn Châu - Bãi Vọt, Nha Trang - Cam Lâm và Cam Lâm - Vĩnh Hảo.
Còn 5 dự án Mai Sơn - quốc lộ 45, quốc lộ 45 - Nghi Sơn, Nghi Sơn - Diễn Châu, Vĩnh Hảo - Phan Thiết, Phan Thiết - Dầu Giây phải chuyển sang đầu tư công.
Nhà đầu tư không huy động được vốn
Theo đánh giá của Bộ GTVT, thời điểm đó các dự án PPP không thành công chủ yếu do nhà đầu tư không huy động được vốn vay ngân hàng.
Trong khi đó, đại dịch COVID-19 khiến ngân hàng dành lượng vốn lớn để hỗ trợ doanh nghiệp, tăng tỉ lệ trích lập quỹ dự phòng rủi ro... khiến hạn mức cho vay trung hạn và dài hạn càng hạn hẹp, tỉ lệ tối đa của nguồn vốn ngắn hạn để cho vay trung hạn và dài hạn giảm dần.
Các dự án đường cao tốc có quy mô vốn lớn hơn các dự án BOT đã làm trước đây nên việc huy động vốn ngân hàng càng khó khăn.
Do đó, 3 dự án chọn được nhà đầu tư PPP (thời gian hoàn vốn 16 - 17 năm), vốn nhà nước đã hỗ trợ trên 50% tổng mức đầu tư (hầu hết các dự án PPP giai đoạn 2011 - 2016 không có sự tham gia hỗ trợ của vốn nhà nước, thời gian thu hồi vốn cơ bản trên 20 năm) nhưng mất nhiều thời gian mới vay được vốn.
Bên cạnh đó, thời điểm giữa năm 2020 dư nợ tín dụng của các dự án BOT giao thông đã lên tới 102.000 tỉ đồng.
Trong đó, 59 trong số 116 dự án BOT do Bộ GTVT và các tỉnh là cơ quan nhà nước có thẩm quyền có doanh thu không đảm bảo phương án tài chính, doanh thu không đủ trả nợ ngân hàng.
Nghiêm trọng hơn, 43 trong số 116 dự án BOT giao thông có nguy cơ chuyển sang nợ xấu phải cơ cấu chuyển đổi nợ với tổng số tiền khoảng 66.474 tỉ đồng.
Từ những khó khăn huy động vốn cho dự án PPP, năm 2021 Chính phủ trình Quốc hội dự án cao tốc Bắc - Nam giai đoạn 2021 - 2025 với chiều dài 729km, chia thành 12 dự án thành phần đã đề xuất đầu tư công toàn bộ.
Bởi vì, theo tính toán của Chính phủ, nếu đầu tư PPP 12 dự án, thời gian thu hồi vốn 15 năm thì vốn nhà nước phải hỗ trợ các dự án từ 53 - 70% tổng mức đầu tư.
Trong khi đó, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) có hiệu lực từ đầu năm 2021 quy định vốn nhà nước tham gia hỗ trợ dự án PPP giao thông không quá 50% tổng mức đầu tư dự án.
Do vậy, muốn nới trần vốn nhà nước góp vào dự án PPP cần phải xin cơ chế đặc thù.
Từ đề xuất trên, tháng 1-2022 Quốc hội đã thông qua chủ trương đầu tư dự án cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021 - 2025 dài 729km chia thành 12 dự án thành phần với tổng mức đầu tư 146.990 tỉ đồng từ ngân sách nhà nước (119.666 tỉ đồng giai đoạn 2021 - 2025 và 27.324 tỉ đồng giai đoạn 2026 - 2030).
Đợt đầu tư cao tốc Bắc - Nam phía Đông thứ hai này hoàn toàn vắng bóng đầu tư PPP.
Đồ họa: T.ĐẠT
Gọi vốn tư, phải có chính sách đặc thù
Ngoài dự án cao tốc Bắc - Nam, thời gian qua một số dự án cao tốc khác đang được triển khai đầu tư PPP. Nhưng từ giữa năm 2019 đến nay mới khởi công được dự án PPP cao tốc Đồng Đăng - Trà Lĩnh.
Đây là tuyến cao tốc được UBND tỉnh Cao Bằng mời nhiều nhà đầu tư nghiên cứu nhưng do dự án có vốn đầu tư lớn, địa hình khó khăn, nhu cầu vận tải ban đầu chưa cao nên nhiều nhà đầu tư rút lui.
Năm 2019, UBND tỉnh Cao Bằng mời Tập đoàn Đèo Cả nghiên cứu dự án và đưa ra nhiều kịch bản đầu tư nhưng chưa chốt được.
Đến cuối tháng 11-2023, Quốc hội ban hành nghị quyết thí điểm một số chính sách đặc thù về đầu tư xây dựng công trình đường bộ cho phép nâng tỉ lệ vốn ngân sách nhà nước tham gia dự án cao tốc Đồng Đăng - Trà Lĩnh không vượt quá 70% tổng mức đầu tư mới tạo điều kiện cho dự án khởi công vào ngày 1-1-2024.
Dự án được khởi công với tổng mức đầu tư 14.331 tỉ đồng gồm: ngân sách trung ương và địa phương khoảng 9.800 tỉ đồng (chiếm 68,76% tổng mức đầu tư), nguồn vốn nhà đầu tư huy động hơn 4.451 tỉ đồng (chiếm 31,24% tổng mức đầu tư).
Tuy nhiên, với mức đầu tư trên chỉ đủ làm cao tốc Đồng Đăng - Trà Lĩnh giai đoạn 1 với chiều dài 93,3km, nền đường rộng 17m đối với các đoạn thông thường (chiếm 24%) và 13,5m đối với các đoạn phức tạp (chiếm 76%), vận tốc thiết kế 80km/h.
Đáng chú ý, để tăng vốn tham gia của ngân sách địa phương từ 2.500 tỉ đồng lên 4.080 tỉ đồng vào dự án cao tốc này, tỉnh Cao Bằng đã cắt giảm 22 dự án đầu tư công vào các lĩnh vực khác,
Tương tự, dự án PPP cao tốc cửa khẩu Hữu Nghị - Chi Lăng (đoạn đầu tiên của cao tốc Bắc - Nam phía Đông) đang đặt mốc khởi công vào quý 1-2024 sau 5 năm UBND tỉnh Lạng Sơn nhận vai trò cơ quan nhà nước có thẩm quyền với dự án.
Lý do là trong bối cảnh nguồn vốn hạn chế, dự án này nhiều lần phải điều chỉnh, thay đổi phương án đầu tư nhằm cân đối tỉ lệ vốn nhà nước và vốn nhà đầu tư hợp lý để đạt được phương án tài chính khả thi.
Theo nghị quyết mới nhất của HĐND tỉnh Lạng Sơn, dự án có sơ bộ tổng mức đầu tư 11.029 tỉ đồng.
Trong đó vốn nhà đầu tư huy động khoảng 5.529 tỉ đồng (chiếm 50,13% tổng mức đầu tư thay vì 55,27% như trước đó), vốn nhà nước khoảng 5.500 tỉ đồng (chiếm 49,87% tổng mức đầu tư so với mức 44,73% như trước đó).
3 vướng mắc cần tháo gỡ
Trao đổi với Tuổi Trẻ, PGS.TS Trần Chủng - chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI) - cho biết Luật Đầu tư PPP do Quốc hội ban hành, có hiệu lực từ năm 2021 nhưng đến nay chưa có dự án PPP nào được hình thành do có nhiều điểm vướng. Ít nhất có ba quy định cần tháo gỡ để thu hút đầu tư PPP.
Điểm vướng thứ nhất là nghị định hướng dẫn luật chưa được thấu đáo nên khó khăn trong thực thi.
Nghị định hướng dẫn chia sẻ rủi ro không công bằng. Cụ thể: khi doanh thu tăng, nhà đầu tư bắt buộc phải chia sẻ vô điều kiện với Nhà nước; khi doanh thu giảm, Nhà nước chỉ chia sẻ với các điều kiện ràng buộc như: quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm giảm doanh thu; đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí, điều chỉnh thời hạn hợp đồng dự án PPP nhưng chưa bảo đảm mức doanh thu tối thiểu là 75%; được Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán phần giảm doanh thu...
Thứ hai, quy định vốn nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư khiến những dự án có điều kiện khó khăn ở địa hình miền núi, lượng xe chưa nhiều, dự án phải giải phóng mặt bằng lớn không có tính khả thi cao.
Thứ ba, với phương thức PPP thì nhà đầu tư huy động 50% vốn của dự án. Trong đó có 15% vốn chủ sở hữu, 35% phải vay chủ yếu từ ngân hàng.
Trong khi đó, ngân hàng huy động vốn ngắn hạn để cho vay dài hạn nên tiềm ẩn nhiều rủi ro. Dự án có phương án tài chính tốt nhất là thời gian hoàn vốn 15 - 17 năm. Nhưng dự án có vốn nhà nước dưới 50% thì không có dự án PPP nào đạt thời gian hoàn vốn như vậy. Do thời gian hoàn vốn quá dài nên ngân hàng từ chối cho vay.
Đây là lý do lớn nhất khiến 5 dự án PPP cao tốc Bắc - Nam giai đoạn 2017 - 2020 bị ngân hàng từ chối cho vay.
Ngoài ra, theo ông Chủng, cách làm PPP hiện nay không khích lệ nhà đầu tư tham gia khi dự án có lưu lượng xe tốt thì đầu tư công, dự án ở miền núi khó khăn và ít xe thì kêu gọi đầu tư PPP.
Trong khi đó, nhà đầu tư chỉ thu phí tạo lợi nhuận với mức trung bình hơn 11% với phần vốn chủ sở hữu chỉ chiếm 15 - 20% tổng mức đầu tư dự án.
Theo PGS.TS Trần Chủng, phương thức PPP có nhiều loại hợp đồng nhưng thời gian qua chủ yếu thực hiện theo hợp đồng BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), thu phí hoàn vốn từ ô tô.
Do vậy, cơ quan quản lý nhà nước cần nghiên cứu, hướng dẫn triển khai các loại hợp đồng khác. Trong bối cảnh nhà đầu tư khó vay ngân hàng thì có thể áp dụng hợp đồng O&M (kinh doanh - quản lý) theo cách thức: Nhà nước đầu tư công đường cao tốc rồi đấu thầu quyền khai thác, thu phí cho nhà đầu tư. Nguồn tiền nhượng quyền khai thác ngoài đầu tư đường cao tốc khác còn để bảo trì chính đường cao tốc đó. Trong bối cảnh nguồn lực nhà nước còn thiếu, thu hút PPP khó khăn thì đây là cách làm hay vừa có nguồn vốn đầu tư vừa giảm bộ máy quản lý, khai thác đường của Nhà nước. Do vậy, Quốc hội cần sớm thông qua chủ trương thu phí đường cao tốc do Nhà nước đầu tư để thực hiện.
Vì sao nhà đầu tư ngần ngại?
Trao đổi với Tuổi Trẻ, đại diện một nhà đầu tư dự án BOT cho rằng có tâm lý chung là nhà đầu tư không còn muốn làm BOT.
Ngoài ra với dự án đường cao tốc có quy mô lớn, nguồn vốn cần huy động nhiều thì hành trình vay vốn rất gian nan.
Thực tế nhà đầu tư PPP chủ yếu là các doanh nghiệp xây dựng. Họ có năng lực thi công tốt, đáp ứng yêu cầu về vốn chủ sở hữu theo quy định, nhưng tiềm lực về tài chính không phải là thế mạnh.
Chính vì vậy, việc huy động vốn vay cho dự án PPP phụ thuộc chủ yếu vào vốn tín dụng của các ngân hàng. Trường hợp dự án phát sinh rủi ro về doanh thu thường không chủ động được nguồn lực tài chính để xử lý. Cho nên các tổ chức tín dụng rất thận trọng khi xem xét cho vay.
Ví dụ, dự án BOT cao tốc Diễn Châu - Bãi Vọt có tổng mức đầu tư khoảng 11.157 tỉ đồng. Ngoài nguồn vốn nhà nước tham gia, nhà đầu tư huy động khoảng 5.090 tỉ đồng nhưng rất khó khăn. Ngoài vốn chủ sở hữu, để vay được 3.560 tỉ đồng trong thời hạn 14 năm, nhà đầu tư mất nhiều tháng thương thảo để 4 ngân hàng hợp vốn cho vay.
Vắng bóng nhà đầu tư nước ngoài
Ngoài chuyện vắng bóng nhà đầu tư nước ngoài với dự án PPP giao thông, đến thời điểm này, ngoài nguồn vốn vay ngân hàng trong nước, chưa có dự án PPP nào tiếp cận được nguồn vốn vay nước ngoài.
Bộ GTVT cũng đã kiến nghị Chính phủ cơ chế thí điểm để kêu gọi nguồn vốn từ tổ chức tín dụng nước ngoài.
Nhưng các tổ chức tín dụng nước ngoài luôn yêu cầu bảo lãnh doanh thu, bảo lãnh chuyển đổi ngoại tệ, bảo hiểm nghĩa vụ của Chính phủ. Trong khi đó, quy định pháp luật Việt Nam hiện nay chưa cho phép thực hiện các yêu cầu của tổ chức tín dụng nước ngoài.
Hệ lụy từ BOT quốc lộ
"Thời gian qua, nhà đầu tư có tâm thế bức xúc vì thấy không bình đẳng khi thực hiện PPP. Điển hình là 11 dự án BOT giao thông khó khăn về doanh thu do yếu tố khách quan tác động nhưng trình Chính phủ, Quốc hội nhiều năm chưa được xử lý khiến nhà đầu tư càng khó khăn. Dự án BOT có hợp đồng 3 năm tăng phí 1 lần nhưng đến 9 - 10 năm mới
được tăng. Sự không bình đẳng trong thực hiện dự án PPP của Nhà nước, sự phản đối thiếu thiện chí, thậm chí là tiêu cực, của nhiều người với dự án BOT khiến nhà đầu tư nản lòng, không nhiệt tình đầu tư BOT nữa", ông Chủng nhận định.
Cao tốc phía Nam: Cần cơ chế ưu tiên cho tư nhân rót vốnTTO - Cả miền Nam vẫn đang chỉ có 92km cao tốc. Phát triển hệ thống đường giao thông các tỉnh phía Nam không chỉ trông chờ vào đầu tư công. Thu hút vốn tư nhân đầu tư làm đường, tại sao không?