Đối tác công tư PPP dưới góc nhìn của quan sát viên

TS. Tô Văn Trường

(TBKTSG Online) -  Câu hỏi về hợp tác công tư PPP thực chất là về vai trò của nhà nước và tư nhân trong kinh tế. Từ góc độ thực tế, trong kinh tế cần cả nhà nước và tư nhân. Mỗi thành phần có vị trí riêng của mình và không loại trừ nhau.

Những dự án trong lĩnh vực giao thông đường bộ, mới chỉ chú ý đến bảo vệ lợi ích của chủ đầu tư và ngân hàng cho vay mà không quan tâm đến hài hòa lợi ích của cộng đồng. Ảnh: Lê Anh

Public - Private Partnership (PPP): Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.

Ngân hàng Thế giới (WB) có một website chỉ dẫn cho mọi người theo từng sector kể cả bộ công cụ, phương pháp ứng dụng hay nhất của PPP tại địa chỉ https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/practical-tools/toolkits

Những lĩnh vực nào nhà nước bắt buộc phải nắm giữ?

Kinh tế nhà nước, doanh nghiệp nhà nước đặc biệt cần thiết ở những ngành lĩnh vực độc quyền tự nhiên: do điều kiện tự nhiên nên chỉ có thể có một đơn vị duy nhất kinh doanh (trường hợp độc quyền, và có thể chỉ một bộ phận cần độc quyền nhà nước) thì mới đạt được hiệu quả hoặc an ninh quốc phòng.

Trong các ngành độc quyền tự nhiên, nếu để tư nhân nắm giữ thì lợi ích chung của xã hội sẽ bị thiệt hại nặng nề. Cảng hàng không, cảng biển, đường bộ, đường sắt, điện, nước ... thường được coi là độc quyền tự nhiên, nhà nước nên nắm giữ.

Một số lĩnh vực giáo dục, y tế thường cũng do nhà nước nắm giữ vì không đem lại lợi nhuận đáng kể cho nhà đầu tư tư nhân. Nhưng hiện nay do công nghệ phát triển, điều kiện kinh tế thay đổi nên trong các ngành này bắt đầu chấp nhận cho tư nhân tham gia.

Đường bộ không nên cho phép tư nhân làm quốc lộ, hoặc chỉ có một con đường duy nhất như Quốc hội đã từng yêu cầu, điện thì đường trục truyền tải quốc gia không nên cho tư nhân làm (phát điện và phân phối thì tư nhân có thể làm được vì có thể có môi trường cạnh tranh).

Sân bay thì đường băng, trạm không lưu không nên để tư nhân làm, dù bán hàng miễn thuế có thể cho tư nhân đấu thầu thuê khai thác

Đường sắt thì tư nhân trong nước có thể ít quan tâm nếu không có nguồn vốn nước ngoài đứng đằng sau. Làm toa xe, đầu máy thì không cần nhà nước độc quyền vì tư nhân làm được.

Yêu cầu này, dường như khác với chủ trương của Luật PPP: yêu cầu chỉ áp dụng cho những dự án khá lớn, trên một ngưỡng vốn đầu tư nào đó. Dự án quá lớn thì hạn chế cạnh tranh, giám sát và quản lý của nhà nước sẽ khó hơn.

Khi nhà nước cho tư nhân làm những việc của nhà nước thì cần kiểm soát chất lượng và giá cả. Đây là cái khó mà hiện nay cơ quan quản lý chưa làm tốt vì đòi hỏi kiến thức chuyên môn và sự công tâm: làm sao để lợi nhuận đem lại có thể chấp nhận được cho nhà đầu tư mà giá cả xã hội chấp nhận được.

Có lẽ yêu cầu "hợp tác", hài hòa lợi ích này là rất khó: chưa nói là lòng tham của con người vô đáy thì cơ chế rắc rối đẩy chi phí đầu tư lên cao thì khó có giá thành và giá cả hợp lý được.

Nếu tôi không nhầm thì kiểm toán các dự án BOT đã hoàn thành cho thấy các dự án đều có suất đầu tư rất cao, cao hơn đầu tư nhà nước đáng kể. Các dự án cao tốc Bắc Nam khi được phê duyệt có thể thấp hơn dự án vốn nhà nước một chút nhưng e rằng khi hoàn thành sẽ bị đẩy lên cao ngất ngưởng và không biết có quyết toán được không. 

Một số ý kiến ban đầu e ngại tư nhân không làm thay nhà nước được, nhưng nay có vẻ như lại đang theo hướng ngược lại, chấp nhận cho tư nhân vượt quá mức cần thiết. Hai thái cực đều không ổn, đều đáng lo ngại.

PPP trong các lĩnh vực ở Việt Nam

Theo số liệu tại Báo cáo của Chính phủ về tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP, đến hết năm 2019 cả nước đã huy động được khoảng 1.609.295 tỉ đồng thực hiện đầu tư 336 dự án PPP, các dự án PPP không bao gồm các dự án áp dụng loại hợp đồng BT (Hợp đồng xây dựng chuyển giao) được triển khai chủ yếu thuộc một số lĩnh vực trọng điểm như giao thông vận tải, năng lượng, cung cấp nước sạch, xử lý nước thải, chất thải.

Về lĩnh vực nông nghiệp PPP mới chỉ ở dạng thí điểm mô hình. Trong y tế thì Nhà nước không cần đầu tư cho cơ sở tư nhân mà chỉ cần tạo sân chơi bình đằng nhất là về bảo hiểm y tế và đất đai.

PPP được thể hiện khá rõ trong lĩnh vực môi trường  đơn cử như việc xử lý chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH). Tại các nước đang phát triển thường ít được Nhà nước và người dân quan tâm, mặt khác, nguồn lực đầu tư công của Nhà nước còn hạn chế.

Việc đầu tư PPP vào lĩnh vực này khắc phục hạn chế về vốn đầu tư, đem lại các giá trị lớn về an sinh xã hội và hoàn thiện hệ thống hạ tầng kỹ thuật.

Nguồn vốn vào hoạt động đầu tư PPP lĩnh vực xử lý CTRSH gồm: nguồn vốn chủ sở hữu của các Nhà đầu tư, nguồn vốn của các tổ chức tín dụng và nguồn vốn tham gia của Nhà nước (Ngân sách nhà nước và phí vệ sinh môi trường người dân đóng).

Các dự án xử lý CTRSH có thể thực hiện theo phương thức PPP hoặc theo hình thức “xã hội hóa”. Xã hội hóa toàn phần chỉ đạt được khi Nhà đầu tư dự án, đưa vào vận hành và thu tiền trực tiếp của người dân phát thải, không cần thiết có sự tham gia, hỗ trợ của Nhà nước.

Tuy nhiên, nếu xã hội hóa chỉ một phần, chẳng hạn việc thu phí vệ sinh của người dân vẫn do Nhà nước thu, việc thanh toán chi phí xử lý CTRSH vẫn do Nhà nước trả cho Nhà đầu tư (ngoài phí vệ sinh, còn có thể phải bù thêm bằng ngân sách nhà nước), còn có các ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước thì hình thức này mang tính chất của PPP nhiều hơn.

Vì vậy, với các lĩnh vực như xử lý CTRSH vẫn cần sự tham gia của Nhà nước, khi hoạt động đầu tư không thể trở thành quan hệ hai bên Nhà đầu tư sản xuất – Người dân mua hàng, thì việc xã hội hóa đầu tư lĩnh vực xử lý CTRSH vẫn có thể hiểu là PPP ở mức sơ khai, có sự tham gia của cả ba bên Nhà nước - Nhà đầu tư - Người dân.

Do đặc trưng công nghệ và phương thức PPP, nên Nhà đầu tư phải có năng lực tài chính, nhân sự, quy trình quản lý và kinh nghiệm đầy đủ, am tường về lĩnh vực này do các dự án này có nguy cơ cao về ô nhiễm môi trường.

Mặt khác, hình thức hợp đồng phổ biến áp dụng cho lĩnh vực này là Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) hoặc Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) hàm ý Nhà đầu tư phải vận hành nhà máy xử lý CTRSH.

Nhà đầu tư PPP có thể phải chịu chi phí đền bù cho người dân sống quanh khu vực dự án nếu gây ô nhiễm môi trường. Thông thường các dự án đầu tư trong lĩnh vực xử lý CTRSH có nguy cơ cao bị phản đối của người dân xung quanh.

Vì vậy, khi thực hiện đầu tư PPP đối với lĩnh vực xử lý CTRSH, các bên liên quan không chỉ am hiểu về PPP mà còn phải am hiểu cả về đặc thù của lĩnh vực xử lý CTRSH. Dự án quản lý đầu tư xử lý CTRSH thực hiện theo PPP phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch kinh tế - xã hội của đô thị cụ thể.

Bên cạnh đó, các dự án đầu tư PPP chỉ được áp dụng trong lĩnh vực xây dựng, cải tạo, vận hành và kinh doanh, quản lý công trình, cung cấp trang thiết bị cho công trình hoặc dịch vụ công.

Do đặc trưng của dự án xử lý chất thải rắn nên lựa chọn hình thức hợp đồng cũng có đặc trưng khác với các dự án đầu tư PPP khác: Công nghệ và dây chuyền xử lý CTRSH được Nhà đầu tư nắm giữ, để vận hành cũng cần chi phí và tổ chức quản lý, trong khi, Nhà nước không nhất thiết và sẽ tốn nhiều nguồn lực cũng như khó có khả năng tiếp nhận công nghệ nếu phải quản lý chúng.

Mặt khác, việc Nhà đầu tư thu phí vệ sinh của người dân là không dễ dàng, đồng thời, Nhà nước vẫn phải cấp ngân sách nhà nước cho việc xử lý vệ sinh môi trường. Hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước còn lúng túng với các thủ tục dự án đầu tư PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSH, từ bước chuẩn bị, lập kế hoạch đến hết thời gian dài của hợp đồng dự án (thường 20-30 năm) và liên quan tới nhiều đối tượng tham gia.

Chỉ riêng việc lựa chọn hình thức hợp đồng PPP, trong kêu gọi đầu tư nhiều địa phương vẫn chỉ ghi chung chung là PPP mà chưa lựa chọn được cụ thể chẳng hạn Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO) hay Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BLT)

Việc thiếu tài chính cho phần vốn tham gia của nhà nước trong các dự án PPP, tài chính chi trả dịch vụ cho doanh nghiệp thực hiện cung ứng dịch vụ xử lý môi trường là một trong những rủi ro lớn cho các địa phương, khi mà vừa phải chịu sức ép về chất thải, vừa phải chịu sức ép về nguồn ngân sách và trần nợ công.