Mổ xẻ dự thảo quy hoạch điện 8

PGS.TS. Nguyễn Cảnh Nam, PGS.TS. Bùi Huy Phùng, TS. Nguyễn Thành Sơn, TS. Trần Chí Thành

LTS: Dự thảo “Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến 2045” (sau đây gọi tắt là quy hoạch điện lần thứ tám - QHĐ 8) đã được công bố để xin ý kiến góp ý của nhân dân. Kinh tế Sài Gòn xin trân trọng giới thiệu ý kiến đóng góp của nhóm tác giả PGS.TS. Nguyễn Cảnh Nam, PGS.TS. Bùi Huy Phùng, TS. Nguyễn Thành Sơn, TS. Trần Chí Thành.

Giá điện chỉ có tăng mà không có giảm. Ảnh: HOÀNG TÂN

Công tác dự báo và tiêu chí phát triển chưa bám sát Nghị quyết 55

Dự báo nhu cầu phụ tải là một trong những căn cứ quan trọng nhất để lập quy hoạch phát triển điện. Kinh nghiệm từ trước đến nay cho thấy kết quả dự báo nhu cầu phụ tải không chuẩn xác (nói chung là quá cao so với thực tế), dẫn đến xây dựng chương trình phát triển điện không hợp lý và đó là nguyên nhân chính phải thường xuyên điều chỉnh, lập lại quy hoạch điện (giai đoạn 2007-2020 đã bốn lần lập quy hoạch điện).

Phương pháp dự báo đa hồi quy với bộ cơ sở dữ liệu về kinh tế - năng lượng theo 29 năm quá khứ (từ năm 1990-2019) trong tình hình hiện nay là lạc hậu. Phương pháp dự báo nhu cầu điện này chủ yếu theo “quy luật” trong quá khứ, đã không tính đến nhu cầu “Cơ cấu lại các ngành và khu vực tiêu thụ năng lượng song song với thực hiện chính sách về sử dụng năng lượng sạch, tiết kiệm và hiệu quả” nêu trong Nghị quyết 55-NQ/TW.

Việc lấy giá điện làm một trong những biến số của hàm hồi quy dự báo nhu cầu điện cũng cần xem xét lại và làm rõ mối quan hệ này trong quá khứ chứ không nên mặc nhiên. Trong thực tế, giá điện do Nhà nước quy định và chỉ có tăng mà không giảm, vì vậy “quy luật” trong quá khứ là giá điện càng tăng thì cầu càng tăng. Điều đó mâu thuẫn với quy luật cung - cầu của thị trường, trong khi về mặt lý thuyết thì giá càng tăng cầu càng giảm và giá càng tăng thì cung sẽ càng tăng.

Các tiêu chí phát triển nguồn điện được nêu trong dự thảo QHĐ 8 có hai vấn đề tồn tại cần khắc phục: Chỉ được nêu một cách định tính, chưa được định lượng. Điều này sẽ dẫn đến kết quả quy hoạch cũng theo định tính (chủ quan); chưa được cụ thể hóa cho từng giai đoạn trong dài hạn từ 2021-2045. Trong thời kỳ dài hạn này, bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội của nước ta sẽ có nhiều thay đổi theo hướng phát triển đột phá về chất trong từng giai đoạn năm năm. Điều này sẽ dẫn đến kết quả quy hoạch không chính xác, có thể bị “vỡ”.

Việc xây dựng các tiêu chí cần bám sát một trong các nhiệm vụ đề ra trong Nghị quyết 55. Vì vậy, nguyên tắc chung xây dựng các tiêu chí phát triển nguồn điện của QHĐ 8 phải phản ánh được các yêu cầu: “Tăng cường khả năng tự chủ, đa dạng hóa, bảo đảm tính hiệu quả, tin cậy và bền vững”. Trong đó, cần tập trung và cụ thể hóa ba tiêu chí chính là: (1) Đảm bảo an ninh cung cấp điện; (2) Đáp ứng mức phát thải khí nhà kính trong giới hạn cho phép; (3) Có chi phí sản xuất điện phù hợp với khả năng chi trả của xã hội trong từng giai đoạn.

Bên cạnh đó, khi xây dựng các tiêu chí phát triển nguồn điện, dự thảo chưa tính đến hai yếu tố: Nghị quyết Đại hội 13 của Đảng đã đưa ra các mục tiêu phát triển đến năm 2025, năm 2030 và đến năm 2045 với các mức thu nhập bình quân đầu người tương ứng; Nhu cầu điện ngày càng tăng nên quy mô nguồn điện ngày càng lớn, vượt quá khả năng nguồn cung trong nước, kéo theo phải nhập khẩu điện năng và nguồn nhiên liệu sản xuất điện với khối lượng ngày càng lớn, sẽ đối mặt với nhiều rủi ro về đảm bảo nguồn cung.

Vì vậy, các tiêu chí cũng cần xác định phù hợp cho từng giai đoạn: đến năm 2025, năm 2030, năm 2035 và đến 2045, tương thích với các yếu tố nêu trên trong từng giai đoạn. Trong đó, tiêu chí 1 giữ nguyên vai trò tiên quyết cho các giai đoạn, song nội hàm của nó phải được lượng hóa và xác định phù hợp với quy mô nguồn điện trong từng giai đoạn.

Ví dụ, mức độ tự chủ (thông qua tỷ lệ nguồn cung trong nước và nguồn nhập khẩu phải là bao nhiêu), tỷ lệ dự phòng công suất, mức độ đa dạng hóa nguồn cung nhập khẩu (đối với các loại nhiên liệu nhập khẩu), mức độ đa dạng hóa nguồn điện theo loại nhiên liệu (nhất là tỷ lệ nguồn điện năng lượng tái tạo), mức độ dự trữ nguồn nhiên liệu (tùy thuộc chủ yếu vào quy mô nguồn nhiên liệu nhập khẩu trong từng giai đoạn).

Tiêu chí 2 về mức phát thải, điều kiện tiên quyết là không vượt quá mức giới hạn cho phép, còn mức giảm phát thải theo hướng sạch hơn thì “liệu cơm gắp mắm” tùy thuộc vào tiêu chí 1 và tiêu chí 3. Tiêu chí 3 về chi phí sản xuất điện, điều kiện tiên quyết là phải phù hợp với khả năng chi trả của xã hội, theo đó tiêu chí này sẽ tăng dần phù hợp với GDP bình quân đầu người ngày càng tăng và chất lượng cung cấp điện ngày càng nâng cao và sạch hơn.

Phương pháp tiệm cận còn nhiều vấn đề

Số liệu/cơ sở dữ liệu đầu vào của dự thảo QHĐ 8 không đáng tin cậy. Đặc biệt là các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật của các loại hình công nghệ phát điện đã bị bỏ qua. Dự thảo này lại được xây dựng dựa trên cơ sở Cẩm nang của Đan Mạch (một quốc gia đã và đang có nhiều lợi ích trong việc phát triển mạnh nguồn điện năng lượng tái tạo ở Việt Nam!).

Nội dung và mức chi phí ngoại sinh xác định chưa phù hợp với quy định của Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.

Việc lấy chi phí biên làm giá kinh tế của điện năng là không khách quan và không hợp lý. Chi phí biên là chi phí để sản xuất thêm 1 đơn vị sản phẩm (chi phí sản xuất 1 đơn vị sản phẩm tăng thêm). Với quy luật khan hiếm của các nguồn tài nguyên năng lượng, theo đó nhu cầu điện càng tăng thì phải huy động các nguồn tài nguyên năng lượng có điều kiện khai thác khó khăn hơn cho phát điện và do vậy giá thành các nguồn điện mới ngày càng cao hơn.

Như vậy, lấy chi phí biên tức là lấy giá thành của các nguồn điện mới tăng thêm có mức cao hơn làm giá kinh tế để so sánh với giá thành bình quân thấp hơn của các nguồn điện thì đương nhiên là có hiệu quả. Điều đó hoàn toàn mang tính chủ quan, áp đặt để có hiệu quả.

Nguyên tắc chung không thể làm điện bằng mọi giá, mà chỉ chấp nhận làm điện với mức giá đảm bảo khả năng cạnh tranh của nền kinh tế nói chung và của các ngành sản xuất sử dụng điện nói riêng. Chính vì vậy Nghị quyết 55 đề ra nhiệm vụ và cũng là yêu cầu “Cơ cấu lại các ngành và khu vực tiêu thụ năng lượng song song với thực hiện chính sách về sử dụng năng lượng sạch, tiết kiệm và hiệu quả”.

Hiện nay, xu hướng liên kết lưới điện khu vực ngày càng mở rộng và xuất nhập khẩu điện năng ngày càng nhiều, theo đó điện năng dần trở thành hàng hóa thương mại ở cấp khu vực.

Tuy nhiên, Việt Nam chưa có thị trường điện bán lẻ cạnh tranh, nên chưa có giá thị trường đích thực để làm một trong những căn cứ xác định giá kinh tế (giá tại đó cung và cầu điện năng cân bằng nhau). Do vậy, giá kinh tế của điện năng có thể xác định theo hai phương pháp: Theo chi phí xã hội, tức mức giá mà nền kinh tế có thể chấp nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định, nhưng hiện nay ở nước ta chưa có giá này; hoặc theo giá thị trường quốc tế, là giá điện Việt Nam nhập khẩu.

Vì vậy, việc xác định giá kinh tế của điện năng cần xem xét lại để đảm bảo tính khoa học, khách quan, phù hợp với khả năng chấp nhận của nền kinh tế và hiệu quả kinh tế của quy hoạch là đích thực. Giá kinh tế cần phải được lấy làm giới hạn tối đa để phát triển nguồn điện, không thể quy hoạch phát triển ngành điện với giá thành điện cao bao nhiêu cũng được như trong dự thảo QHĐ 8.