Muốn có nguồn thu từ đất bền vững phải đánh thuế đất phi nông nghiệp

Trần Hùng Sơn (*)

(KTSG) - Nguồn thu từ đất đóng vai trò quan trọng đối với ngân sách quốc gia của Việt Nam. Vấn đề là hai trong số ba nguồn thu lớn nhất từ đất hiện nay lại chỉ thu được một lần.

Ngoài thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất được thu khi người sử dụng đất bán quyền sử dụng đất thì có hai nguồn thu chính từ đất đai: thu một lần và thu hàng năm. Nguồn thu một lần phần lớn là tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước. Nguồn thu hằng năm bao gồm thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được quy định bởi Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp và Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp.

Luật Đất đai năm 1993 công nhận đất đai có giá trị, tuy nhiên giá trị này được xác định thông qua cơ chế “định giá” của Nhà nước. Giá trị đất được quy định là cơ sở cho các khoản thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước.

Bảng 1 cho thấy khoản thu từ đất đai trong năm 2020 là 254.854 tỉ đồng và chỉ chiếm hơn 3% GDP trong năm 2020. Tỷ lệ thu như vậy tuy còn khiêm tốn so với tổng số thuế, phí và lệ phí nhưng dù sao cũng là một nguồn thu quan trọng của Chính phủ.

Tiền sử dụng đất - nguồn thu lớn nhất nhưng sẽ suy giảm

Tiền sử dụng đất được tính khi Nhà nước giao đất cho các cá nhân và tổ chức sử dụng. Ngoài ra, nguồn thu này cũng được tính khi thay đổi mục đích sử dụng đất. Tiền sử dụng đất là nguồn thu đáng kể của ngân sách nhà nước và luôn chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu từ đất đai, năm 2020 nguồn thu này chiếm hơn 67% tổng thu từ đất đai.

Tuy đây là nguồn thu quan trọng nhưng lại là nguồn thu một lần và là nguồn thu thiếu độ nổi (buoyancy) và có giá trị thực giảm theo thời gian. Hơn nữa, vì ngày càng có nhiều đất được giao quyền sử dụng đất nên dự kiến nguồn thu nhập này sẽ suy giảm trong tương lai.

Thu tiền thuê đất sẽ ngày càng quan trọng

Theo quy định của pháp luật, người sử dụng đất được thuê đất cho các hoạt động dân cư, thương mại hoặc các hoạt động chuyên môn khác và phải trả tiền thuê đất. Luật Đất đai 2013 đã thống nhất hình thức thuê đất đối với đất sản xuất - kinh doanh phi nông nghiệp mà không có sự phân biệt giữa tổ chức kinh tế trong và ngoài nước. Bảng 1 cho thấy, số thu từ tiền thuê đất tăng liên tục trong giai đoạn 2013-2020 và ngày càng đóng vai trò quan trọng, đến năm 2020 tiền thuê đất chiếm tỷ lệ hơn 15% tổng thu từ đất đai.

Bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước - bán mãi rồi cũng hết

Từ năm 1994, Nhà nước bắt đầu thực hiện chương trình cho phép người sử dụng nhà thuộc sở hữu nhà nước mua lại các bất động sản này. Kể từ khi thực hiện, số thu từ việc bán nhà thuộc sở hữu nhà nước liên tục tăng, từ mức 838 tỉ đồng vào năm 2000 lên mức cao nhất là 2.115 tỉ đồng vào năm 2018. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, nguồn thu này có tính chất hữu hạn và sẽ giảm trong tương lai.

Thuế sử dụng đất nông nghiệp

Thuế sử dụng đất nông nghiệp được được đưa ra vào năm 1993. Thuế này dành cho tất cả các tổ chức và cá nhân sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, theo xu hướng chung của quốc tế nhằm giảm gánh nặng thuế đối với các nhà sản xuất nông nghiệp, kể từ năm 2003 đến nay, Chính phủ đã thực hiện chính sách miễn và giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp. Những chính sách miễn và giảm thuế này đã làm cho số thu thuế sử dụng đất nông nghiệp giảm mạnh từ năm 2003.

Thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất

Cơ sở của loại thuế này là giá trị diện tích đất được chuyển nhượng. Mục tiêu của loại thuế này là nhằm hạn chế thay đổi sở hữu đối với quyền sử dụng đất. Thuế suất 10% đối với quyền sử dụng đất nông nghiệp và 20% đối với quyền sử dụng đất phi nông nghiệp. Đây là loại thuế mang tính chất giao dịch hơn là thuế đánh vào lãi vốn. Thuế chuyển quyền sử dụng đất được bãi bỏ vào năm 2009, do thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập doanh nghiệp trên thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất được áp dụng. Trong giai đoạn 2013-2020, nguồn thu này liên tục tăng qua các năm và chiếm hơn 13% tổng thu từ đất đai vào năm 2020.

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp

Một đặc điểm của thuế sử dụng đất phi nông nghiệp đó là khung giá đất do chính quyền địa phương ban hành thường thấp hơn so với giá thị trường nhiều lần. Kết quả này cho thấy, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp hiện tại mang tính lũy thoái, nghĩa là người sử dụng đất đô thị có giá trị cao đang phải trả mức thuế suất thấp hơn rất nhiều lần so với những người sử dụng đất có giá trị thấp hơn.

Vì thiếu tính liên kết với giá thị trường mà nguồn thu thuế của Chính phủ không được hưởng lợi từ sự tăng giá của các bất động sản này. Bảng 1 cho thấy nguồn thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp mặc dù qua các năm có tăng, tuy nhiên, mức tăng này cũng còn hạn chế và phần nào phản ánh sự bất hợp lý trong cấu trúc các khoản thu về đất đai khi chỉ chiếm hơn 0,8% tổng các khoản thu từ đất đai và chỉ chiếm 0,026% GDP vào năm 2020. Tỷ lệ này vẫn còn thấp khi so với các nước trên thế giới.

Sự bất hợp lý trong cấu trúc nguồn thu về đất đai

Tại Việt Nam, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và tiền thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn thu về đất đai. Tuy nhiên, đây không phải là khoản thu bền vững bởi vì toàn bộ nguồn thu này là khoản thu một lần và được thu khi nhà nước giao đất hoặc bán nhà.

Khi xem xét cấu trúc các khoản thu về đất đai, có thể nhận thấy có một số bất ổn từ quan điểm tài chính. Như đã đề cập ở trên, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và tiền thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước là các nguồn thu một lần. Trong ba nguồn này, tiền sử dụng đất là nguồn quan trọng nhất. Bằng cách giao đất cho các cá nhân và các tổ chức khác, nhà nước đang thực hiện việc bán quyền tài sản của mình cho người sử dụng đất. Điều này tương tự như nguồn thu một lần từ việc cổ phần hóa và bán doanh nghiệp nhà nước. Bởi vì các giao dịch này là không thể đảo ngược, nên nguồn thu này sẽ giảm khi nhiều đất được phân bổ cho khu vực tư nhân..

Các phân tích ở trên đây cho thấy, việc tạo ra nguồn thu bền vững từ đất đai cần được Chính phủ phát triển trong tương lai để bù cho những thiếu hụt về các khoản thu một lần như tiền sử dụng đất. Một trong những khoản thu này liên quan đến đất phi nông nghiệp như đất ở và các công trình trên đất (hiện tại đang được miễn thuế) vì các khoản này hiện tại chỉ chiếm hơn 0,8% tổng các khoản thu từ đất đai và chiếm 0,026% GDP. Chính vì thế, vào tháng 4-2018, Bộ Tài chính đã công bố dự thảo dự án Luật Thuế tài sản. Theo đó, Bộ Tài chính đề xuất sẽ đánh thuế tài sản đối với đất ở, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; nhà ở và công trình thương mại dịch vụ.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM