Giải cứu Vietnam Airlines có vi phạm cam kết quốc tế không?

Dương Văn Học

(TBKTSG) - Quốc hội đã nhất trí với Chính phủ về các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho Hãng Hàng không quốc gia Việt Nam (Vietnam Airlines), trong đó có việc tái cấp vốn cho các ngân hàng thương mại để cho Vietnam Airlines vay với lãi suất ưu đãi 4%. Lãi suất này được cho là không tương xứng với điều kiện thương mại bình thường mà lại chỉ dành cho Vietnam Airlines nên có thể sẽ có chút “lăn tăn” rằng liệu gói cứu trợ này có vi phạm cam kết quốc tế về trợ cấp.

Ảnh: LÊ ANH

Nhìn chung thì đối xử “ưu ái” kiểu này rất có thể được xem là một dạng trợ cấp (Nhà nước cung cấp tài trợ và chỉ dành riêng cho một doanh nghiệp) bị cấm hay bị các nước khác phàn nàn. Vietnam Airlines có cổ phần nhà nước 86% nên rơi vào các cam kết về hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước trong các hiệp định thương mại tự do như Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) hay Hiệp định Thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh châu Âu (EVFTA).

Nhưng khi nói đến chuyện luật lệ và vi phạm thì phải xem xét cụ thể từng quy định và từng trường hợp, đặc biệt đây là trợ cấp trong lĩnh vực dịch vụ - một vấn đề mà luật của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) để trống cho các đàm phán tương lai.

Ngoài ra, phải đặt vấn đề trợ cấp lần này trong bối cảnh chung của cuộc khủng hoảng y tế - kinh tế hiện tại mà xem xét. Bài viết này chỉ xem xét khía cạnh trợ cấp và thương mại, không lạm bàn đến đầu tư mặc dầu có thể có liên quan. Bài viết cũng chỉ tập trung đến việc cung cấp dịch vụ chính của Vietnam Airlines là vận chuyển hàng không mặc dầu nó có thể “dính tới” nhiều loại dịch vụ liên quan khác.

TRỢ CẤP VÀ DỊCH VỤ VẬN CHUYỂN HÀNG KHÔNG

Điều 17.6 (chương 17 về doanh nghiệp nhà nước và độc quyền chỉ định) của CPTPP quy định các nước thành viên cam kết không hỗ trợ bằng các giao dịch phi thương mại (cho vay với lãi suất ưu đãi rơi vào trường hợp này) cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động cung cấp dịch vụ xuyên biên giới mà nó gây “tổn thương” cho doanh nghiệp các nước thành viên khác. Điều này cho ta thấy không phải hễ tài trợ ưu ái là “tự động” vi phạm, mà các nước họ chỉ quan tâm có “đụng chạm” tới quyền lợi của họ không mà thôi.

Trong điều 10 của CPTPP (chương 10 về dịch vụ xuyên biên giới) lại loại trừ dịch vụ vận chuyển hàng không ra khỏi phạm vi điều chỉnh của nó. Vậy nếu nói chuyện trợ cấp cho doanh nghiệp nhà nước cung cấp dịch vụ vận chuyển hàng không là vi phạm cam kết thì hơi khá nhập nhằng!

Nhìn sâu vào các quy định “kiềm chế” hoạt động trợ cấp cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động cung cấp dịch vụ trong CPTPP ta thấy có nhiều điểm khác biệt so với nội hàm thường thấy của khái niệm trợ cấp.

Trợ cấp trong thương mại hàng hóa thì có ba dạng gây tổn thương mà WTO và CPTPP đều ghi nhận: (1) cản trở thâm nhập thị trường ở nước cung cấp trợ cấp (ý nói đây là thị trường nội địa Việt Nam), (2) cản trở các nước khác thâm nhập thị trường nước thứ ba (ví dụ doanh nghiệp thép của Nhật Bản bị tổn thương do cạnh tranh với doanh nghiệp thép của Việt Nam (được trợ cấp) tại thị trường của Úc), (3) gây thiệt hại cho doanh nghiệp của nước thành viên tại thị trường của nước thành viên đó (ví dụ doanh nghiệp thép của Nhật Bản bị tổn thương do cạnh tranh với doanh nghiệp thép của Việt Nam (được trợ cấp) tại thị trường của Nhật Bản).

Tuy nhiên, những hạn chế của CPTPP về trợ cấp cho doanh nghiệp nhà nước trong thương mại dịch vụ thì chỉ tính đến những tổn thương có thể gây ra ở thị trường nước thành viên khác (không tính các dịch vụ cung cấp trong lãnh thổ Việt Nam), điều 17.6 nói rõ điều này. Thế nên nếu xét Vietnam Airlines chỉ cung cấp dịch vụ bay nội địa thôi thì cũng khó có căn cứ mà “tố” Chính phủ Việt Nam vi phạm cam kết. Tuy nhiên, Vietnam Airlines có cung cấp dịch vụ bay ở các nước thành viên CPTPP và đây rất có thể là cái “cớ” để phàn nàn gói cứu trợ của Chính phủ nước ta. Mà câu chuyện kiện tụng trợ cấp không lúc nào dễ dàng cả, nước “đi tố” cần chứng minh chuyện giải cứu Vietnam Airlines kỳ này có hậu quả là ngăn cản hay “tống khứ” một hãng hàng không nào đó ở thị trường một nước thành viên, hoặc Vietnam Airlines giảm giá theo kiểu đại hạ giá hay kiềm không cho giá tăng. Nhìn vào thực tế giá vé Vietnam Airlines hiện tại, trong mùa Covid-19 là cao hơn so với bình thường thì việc chứng minh nó đại hạ giá là khó có thể. Còn chuyện chứng minh Vietnam Airlines ngăn cản hay tống khứ một hãng bay “yếu bóng vía” nào đó thì là câu chuyện ở tương lai.

Dù rằng có thể viện vào lý do trên cho rằng nước ta vi phạm, nhưng CPTPP hay EVFTA vẫn chừa “đường thoát” vì doanh nghiệp nhà nước có thể thực hiện một phần chức năng công, hoặc Nhà nước phải “ra tay” trong tình thế khủng hoảng kinh tế (điều 17.2, 17.13). Cho nên Chính phủ Việt Nam có thể viện dẫn lý do trong thời kỳ khủng hoảng kép này và cũng vì Vietnam Airlines thực hiện một phần nhiệm vụ công là chuyến bay giải cứu công dân, chịu những quy định về cách ly và chuẩn bị tàu bay tốn phí tổn rất lớn. Với lại gói cứu trợ lần này lại mang tính tạm thời, có thể là một lần, phù hợp với quy định cho phép của điều 17.13.

Ngoài ra, về nguyên tắc “dễ người dễ ta”, hàng không là một trong những ngành chịu thiệt hại nặng nề nhất do dịch Covid-19 này, có thể một số nước thành viên CPTPP đã/đang đưa ra gói giải cứu và dĩ nhiên có thể một số nước cũng khó có khả năng đủ tiền mà “bao sô” hết tất cả các hãng hàng không của nó, nên nếu phàn nàn Chính phủ Việt Nam trợ cấp cho Vietnam Airlines là vi phạm thì không chừng Chính phủ nước ta “tố lại”, và chuyện tố qua tố lại này có khác gì “lịch chê lươn, lươn chê lịch”!

TÓM LẠI CÓ VI PHẠM CAM KẾT QUỐC TẾ KHÔNG?

Thật là khó nói là vi phạm hay không khi xét tính đặc biệt của dịch vụ vận chuyển hàng không trong bối cảnh các quy định về hỗ trợ đối với doanh nghiệp nhà nước. Vả lại, Chính phủ nước ta cũng như các nước có thể viện dẫn “lối thoát” là trong trường hợp khủng hoảng kinh tế hay thực hiện một phần chức năng công để bảo vệ “không gian chính sách” của quốc gia mình. Tuy nhiên, hậu quả liên quan đến cạnh tranh là cái không thể tránh khỏi. Nếu thật sự bị các chính phủ nước thành viên CPTPP phàn nàn và Chính phủ ta cũng không muốn viện dẫn các “bùa hộ mệnh” kể trên, thì chỉ cần mở rộng gói cứu trợ cho vay ưu đãi được tiếp cận rộng rãi, không phân biệt đối xử cho tất cả các hãng hàng không trong nước thì câu chuyện trợ cấp có thể không đáng quan tâm nữa.