Vùng xám động lực trong các dự án đầu tư công

Đặng Văn Phú (*)

(KTSG) - Chất lượng quản trị công và môi trường đầu tư - kinh doanh tại Việt Nam đã có nhiều bước tiến trong thời gian qua. Tuy nhiên, việc thực hiện các dự án đầu tư công vẫn còn nhiều trì trệ, nhiêu khê. Sự khác biệt nằm ở “động lực” xử lý công việc giữa dự án đầu tư công và tư nhân.

Cầu Phước Khánh thuộc dự án cao tốc Bến Lức - Long Thành nối Cần Giờ (TPHCM) với Nhơn Trạch (Đồng Nai). Ảnh: H.P

Thành quả qua những con số

Năm 2020, Việt Nam đạt vị trí thứ 70/190 nền kinh tế về môi trường kinh doanh (Ease of Doing Business). Như vậy, thứ hạng về môi trường kinh doanh của Việt Nam tăng trung bình 8-10 bậc sau mỗi giai đoạn năm năm. Đây là một mức tăng khá tốt.

Ở trong nước, Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), được mô tả như “con số biết nói thay người dân”, năm 2020 cán mốc 37,8 điểm, cao nhất kể từ khi PAPI bắt đầu được đo lường vào năm 2009. Bên cạnh đó, Báo cáo Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2020 là một bức tranh với nhiều gam màu sáng, như môi trường kinh doanh bình đẳng hơn; thiết chế pháp lý cải thiện; chi phí không chính thức tiếp tục giảm; tính năng động của chính quyền tỉnh ngày càng tăng. Nhìn chung, giới doanh nghiệp trong và ngoài nước đang có phản hồi tích cực hơn về môi trường kinh doanh và chất lượng quản trị tại các địa phương.

Theo sau PCI và PAPI, một loạt chỉ số đo lường hiệu quả quản trị khác được triển khai, như chỉ số minh bạch ngân sách (OBI), chỉ số cải cách hành chính nhà nước (PAR-index), chỉ số hài lòng với thủ tục hành chính (SIPAS), chỉ số tình hình tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng (PACA), chỉ số chính phủ điện tử (ICT Index),...

Những chỉ số trên, kết hợp với các đo lường mang tính quốc tế, đã giúp nâng cao tính tương tác giữa ba trụ cột của xã hội là nhà nước, xã hội và thị trường, thúc đẩy một nền quản trị công bằng và hiệu quả hơn.

Dù còn nhiều vấn đề tồn đọng, phần lớn các chỉ số đo lường đều phản ánh xu hướng tích cực. Những ý kiến thận trọng nhất cũng không thể phủ nhận bước tiến trong quản trị công của nước ta thời gian qua. Hình ảnh của khu vực công vốn đậm tính “miệng nhà quan có gang có thép” đã dần trở nên thân thiện và hỗ trợ hơn đối với hai trụ cột khác của xã hội là công dân và cộng đồng doanh nghiệp.

Tuy nhiên, đằng sau sự lạc quan đó, các đo lường hiệu quả quản trị vẫn đang bỏ sót một nhân tố quan trọng: môi trường thực hiện các dự án đầu tư công. Các dự án thuộc nhóm này do các cơ quan nhà nước làm chủ đầu tư, doanh nghiệp tham gia với tư cách nhà thầu.

Sự tương tác của môi trường công (Nhà nước) và tư (doanh nghiệp) vốn có nhiều khác biệt đã tạo nên một không gian kinh doanh rộng lớn nhưng nhiều xung đột. Ở đó, chủ đầu tư có khả năng dựng nên các rào cản về các thủ tục cho đến khi nhà thầu đáp ứng các yêu cầu của mình. Các yêu cầu đó, rất thường xuyên, có thể là những yêu cầu “ngoài kỹ thuật”. Kết quả là những phàn nàn về sự trì trệ và chất lượng của các dự án đầu tư công dường như chưa bao giờ chấm dứt, trong khi tốc độ cải thiện vẫn là nỗi băn khoăn của số đông.

Động lực - yếu tố tạo ra khác biệt

Đầu tư công là công cụ tài khóa quan trọng của nhà nước trong điều tiết nền kinh tế, đóng vai trò định hình các lựa chọn về cách thức người dân sống và làm việc, ảnh hưởng đến tính chất và vị trí của đầu tư tư nhân. Đầu tư công có thể cung cấp nền tảng cơ sở hạ tầng và thúc đẩy tăng trưởng.

Ở Việt Nam, tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội khoảng 31-34% trong giai đoạn 2016-2020. Với tầm quan trọng như vậy, bất kỳ vấn đề nào gây cản trở hay giảm tính hiệu quả của đầu tư công cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế.

Đánh giá tổng thể năm 2019 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ghi nhận cả nước có khoảng 1.800 dự án đầu tư chậm tiến độ.

Dù có nhiều nguyên nhân, có gần 20% liên quan trực tiếp đến chủ đầu tư như vướng thủ tục hoặc chủ đầu tư thiếu năng lực. Cần lưu ý rằng, chậm tiến độ chỉ là bề nổi, những nhũng nhiễu trong quá trình thực thi mới là phần chìm của tảng băng trôi chưa bao giờ được đo lường.

Nghịch lý là trong khi môi trường cho các dự án tư nhân ngày càng thuận lợi và minh bạch, điều tương tự chưa được đo lường đối với khu vực đầu tư công. Những ai từng thực hiện việc thanh toán các dự án thuộc nhóm này đều hiểu rõ sự nhiêu khê, mệt mỏi.

Thậm chí, có lời đùa rằng chỉ những ai bị “ghét” mới phải đảm đương việc thanh toán, quyết toán với cơ quan nhà nước. Trên thực tế, thủ tục hành chính đã được cải thiện đáng kể trong thời gian gần đây, đặc biệt là việc ứng dụng cổng dịch vụ công trực tuyến. Tuy nhiên, sự trợ giúp của công nghệ luôn có giới hạn, vấn đề chính nằm ở con người.

Vậy, tại sao bộ máy hành chính có thể chuyển biến tích cực trong phục vụ người dân và các dự án tư nhân, nhưng lại nảy sinh nhiều vấn đề trong thực hiện các dự án đầu tư công? Theo Carter, S. Shelton, M (2009), Blumberg, M. và Pringle (1982), hiệu suất làm việc của nhân viên phụ thuộc đồng thời vào ba yếu tố: (1) năng lực: là khả năng của cá nhân đó trong thực hiện và giải quyết công việc; (2) nguồn lực: là điều kiện để thực thi công việc, gồm: công cụ, trang thiết bị, nguyên vật liệu, sự hỗ trợ, cơ chế… để cá nhân phát huy được năng lực của mình; (3) động lực: là động cơ thôi thúc cá nhân nâng cao hiệu suất công việc.

Lập luận trên được mô hình hóa bằng công thức: P = A x R x M, trong đó:

P: Hiệu suất làm việc (Performance)

A: Khả năng/năng lực làm việc (Ability)

R: Nguồn lực (Resources)

M: Động lực/động cơ làm việc (Motivation)

Đứng trước hai dự án đầu tư công và tư, yếu tố năng lực (A) và nguồn lực (R) của một cơ quan hành chính được coi là như nhau. Sự khác nhau nằm ở động lực xử lý công việc (M).

Quá trình xử lý công việc của cơ quan hành chính đối với người dân và các dự án tư nhân hiện nay phải tuân thủ quy định về thời gian và cách thức. Đây là “trái ngọt” của công tác cải cách thủ tục hành chính, tạo ra sự tương tác chuẩn mực trong mối quan hệ “bên cung cấp dịch vụ công - khách hàng”. Việc xử lý thủ tục chậm trễ hoặc sai cách thức cho người dân và doanh nghiệp được xác định là vi phạm quy định và phải chịu trách nhiệm về mặt hành chính.

Các “giám sát viên” như PCI và PAPI vừa đo lường hiệu quả quản trị, vừa là sức ép thúc đẩy cải cách hành chính diễn ra thực chất. Cơ chế đan xen như vậy tạo lực đẩy lên cơ quan hành chính để guồng máy hoạt động hiệu quả hơn.

Câu chuyện trở nên khác biệt với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Vị thế của chủ đầu tư cho phép cơ quan hành chính có nhiều không gian hơn để làm việc với các doanh nghiệp tham gia dự án đầu tư công. Khi chủ đầu tư nắm trong tay cả vốn và quyền ra quyết định, mối quan hệ “bên cung cấp dịch vụ công - khách hàng” trở thành mối quan hệ “chủ đầu tư - nhà thầu”, và trong không ít trường hợp là mối quan hệ “xin - cho”.

Động lực (M) thúc đẩy chủ đầu tư lúc này không còn là các ràng buộc về thời gian và cách thức xử lý thủ tục hành chính, cũng không còn là PCI và PAPI. Trong sự trống trải ấy, nhiều yêu sách và trục trặc có không gian để nảy sinh. Những yêu sách, khi không được đáp ứng, có thể hiện thân thành những thủ tục hành chính rườm rà và những khoảng thời gian “xin ý kiến chỉ đạo” kéo dài. Đặc biệt hơn, trước vị thế của chủ đầu tư, rất ít doanh nghiệp có thể phản ánh hay khiếu nại khi đối mặt với những yêu sách, nhiêu khê và chậm trễ.

Một không gian hợp tác như vậy được dung dưỡng bởi “cơ chế khuyến khích ngược” hiện đang vận hành. Ở đó, thay vì giải quyết nhanh chóng thủ tục cho doanh nghiệp, bộ máy hành chính có điều kiện và động lực gây khó dễ để đòi hỏi những khoản “bôi trơn”. Mặt khác, thay vì hoạt động minh bạch, doanh nghiệp được khuyến khích đi “cửa sau” để tiến trình dự án được dễ dàng. Cơ chế khuyến khích ngược đem lại lợi ích trước mắt cho cả đôi bên, đẩy phần thiệt hại về phía xã hội.

Quá trình vận hành của cơ chế này góp phần gây ra ba cái “đọng” mà Thủ tướng đúc kết, đó là “vốn đọng” - có tiền đó mà không tiêu được; “nợ đọng” - tình trạng “ngâm” vốn chứ không quyết toán dù các hạng mục đã được hoàn thành; và “đọng thủ tục” - kéo dài, không giải quyết dứt điểm thủ tục dự án.

Sẽ là không khách quan nếu quy chụp toàn bộ vấn đề của đầu tư công lên chủ đầu tư. Tuy nhiên, một chủ đầu tư minh bạch, có năng lực, nguồn lực và động lực rõ ràng chắc hẳn là nền tảng tiên quyết cho một dự án thành công.

Do đó, cải thiện yếu tố động lực/động cơ của cơ quan hành chính trong thực thi các dự án đầu tư công một cách minh bạch là bước đi cấp thiết hiện nay. Thành công của PCI và PAPI cho thấy cần có sự kết hợp đồng bộ giữa trách nhiệm về mặt hành chính và các cơ chế giám sát thể hiện tiếng nói của đối tượng thụ hưởng. Vì thế, bên cạnh những chỉ đạo của Chính phủ về giải ngân đầu tư công đúng tiến độ, đã đến lúc cần xây dựng công cụ đánh giá môi trường thực hiện dự án đầu tư công với tiếng nói của cộng đồng doanh nghiệp tham gia.

(*) Sáng kiến Việt Nam