Luật PPP có hiệu lực nhưng chưa đi vào cuộc sống

Tại Tọa đàm “Tìm kiếm phương thức hợp tác công tư hiệu quả trong các dự án xây dựng và vận hành đường cao tốc theo mô hình BOT tại Việt Nam” tổ chức sáng ngày 21/6, PGS.TS Trần Chủng - Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI) đánh giá việc áp dụng mô hình hình đầu tư PPP với việc nhiều công trình đươc đầu tư theo phương thức này đã khắc phục được 3 “căn bệnh nan y” của đầu tư công là: chậm tiến độ, đội vốn và chất lượng công trình.

Tuy nhiên, ông Chủng cũng nêu ra nghịch lý mặc dù phương thức đầu tư PPP đã thực sự mang lại hiệu quả như vậy, nhưng rất tiếc, từ 2016 tới nay, rất ít hợp đồng dự án theo phương thức PPP được ký kết.

“Vậy vì đâu dẫn đến tình trạng này? Những vướng mắc gì của phương thức PPP thời gian qua cần được nhận dạng đầy đủ hơn nhằm tìm cách khơi thông nguồn lực?”, ông Chủng đặt câu hỏi.

Từ góc nhìn của các nhà đầu tư, PGS.TS Trần Chủng cho rằng, vẫn còn những trở ngại chính cần sớm được tháo gỡ nhằm kích hoạt các hình thức hợp đồng dự án hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức PPP trong thời gian tới. Đó là, bình đẳng giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong hợp đồng PPP; bài toán ngân sách; giải phóng mặt bằng; đa dạng hóa các hình thức hợp đồng PPP; áp dụng tiến bộ khoa học hướng tới phát triển bền vững.

Nêu cụ thể hơn về việc bình đẳng giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong hợp đồng PPP, PGS.TS Trần Chủng chỉ rõ, bản chất của phương thức đối tác công tư là Nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng công trình hay cung cấp một dịch vụ công nào đó. Như vậy, hai chủ thể này là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua hợp đồng dự án. Tuy vậy, do Luật PPP không có điều nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này.

Theo Luật PPP, “Cơ quan có thẩm quyền” được quy định tại khoản 1 Điều 5 là Bộ, UBND cấp tỉnh, cơ quan được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập. Trong hệ thống hành chính quốc gia, các cơ quan này là các cơ quan quản lý nhà nước. Trong vị thế là cơ quan quản lý nhà nước nhưng khi xuất hiện trong vị thế “đối tác” thì phương thức hoạt động vẫn mang đậm dấu ấn của cơ quan công quyền, cơ quan quản lý dẫn đến bất bình đẳng giữa cơ quan có thẩm quyền và nhà đầu tư theo nguyên tắc trong hợp đồng dân sự (hợp đồng dự án PPP).

"Thực tế, cơ quan có thẩm quyền luôn nghĩ mình có quyền quản lý và nhà đầu tư là đối tượng bị quản lý. Tâm thế của nhiều cơ quan quản lý nhà nước vẫn chưa thoát ra hết được kiểu cách quản lý theo cơ chế “xin - cho” thời kỳ bao cấp", ông Trần Chủng nhìn nhận.

Cũng theo PGS.TS Trần Chủng, thời gian qua, việc không phân định trúng và đúng quyền, nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư khiến cho kết quả của việc áp dụng phương này còn nhiều bất cập. Trong đó, sự mất bình đẳng giữa “nhà nước và nhà đầu tư” là nguyên nhân quan trọng không hấp dẫn các nhà đầu tư dẫn tới bầu không khí ảm đạm của môi trường đầu tư còn rất mới này.

Do đó, VARSI mong muốn hệ thống văn bản pháp luật sớm được nghiên cứu, bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động xây dựng theo phương thức PPP và làm căn cứ xây dựng các hợp đồng trên nhằm bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia.

“Luật PPP có hiệu lực nhưng chưa đi vào cuộc sống. Cùng với việc khắc phục các cản trở về thể chế nhưng vấn đề quan trọng hơn là năng lực triển khai thể chế vào thực tiễn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ cách tổ chức đến con người thực hiện. Phải tạo sự minh bạch, bình đẳng để nhà đầu tư tin cậy, yên tâm bỏ vốn vào làm ra những công trình phục vụ đất nước, phục vụ người dân. Họ cũng là công dân Việt Nam góp sức dựng xây đất nước trong đó có lợi ích của họ và vì thế đừng nhìn nhận các nhà đầu tư làm các công trình “của họ.

Nếu làm được những điều này thì phương thức PPP sẽ hấp dẫn các nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài. Nguồn lực xã hội trong nước rất mạnh, làm sao kích hoạt được, không chỉ mở ra cơ hội mà cần tạo điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thể hiện được khát vọng và trí tuệ của mình đóng góp nhiều nhất vào công cuộc dựng xây đất nước phồn vinh”, Chủ tịch VARSI nhấn mạnh phải khắc phục ngay tình trạng "cho ăn nhưng trói tay" của các doanh nghiệp, nhà đầu tư hiện nay trong việc thực thi phương thức PPP. 

Chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật và văn bản hướng dẫn

Chia sẻ tại tọa đàm từ góc độ pháp lý, PGS. TS Dương Đăng Huệ, Phó Chủ nhiệm Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp (Bộ Tư pháp) đánh giá sự ra đời của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021 đã tạo ra điểm nhấn quan trọng, mở đường cho việc vận dụng mô hình đầu tư này.

Tuy nhiên, ông Huệ cũng cho biết sau gần 2 năm triển khai, cũng đã bộc lộ một số hạn chế cơ bản của pháp luật trong lĩnh vực đầu tư theo phương thức đối tác công tư (chủ yếu là pháp luật về hợp đồng BOT); trong đó có 4 hạn chế cơ bản đang diễn ra trong thực tiễn và gây ra không ít khó khăn, vướng mắc cho các nhà đầu tư BOT, do đó, rất cần được các cơ quan nhà nước có liên quan nghiên cứu, tìm giải pháp khắc phục.

Theo đó, ông Huệ cho rằng có tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong quy định của Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thi hành còn diễn ra khá phổ biến. Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thi hành còn nhiều quy định không cụ thể, đầy đủ, rõ ràng, do đó đã và đang gây ra không ít khó khăn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong quá trình ký kết cũng như thực hiện hợp đồng dự án trên thực tế.

Đặc biệt, PGS.TS. Dương Đăng Huệ nhấn mạnh có tình trạng cơ quan ký hợp đồng lạm dụng vị thế, quyền lực của mình để ép doanh nghiệp dự án, nhà đầu tư chấp nhận yêu cầu của mình, kể cả những yêu cầu không phù hợp với quy định của pháp luật.

Cho rằng, một số quy định trong pháp luật PPP không đảm bảo sự bình đẳng giữa các bên, gây bất lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án, PGS.TS Dương Đăng Huệ giải thích một trong những đặc điểm rất quan trọng của hợp đồng dự án PPP; trong đó có hợp đồng BOT, là tính bất cân xứng trong địa vị pháp lý của các chủ thể tham gia hợp đồng này.

Với tư cách là chủ thể đại diện cho nhà nước, nắm giữ quyền lực nhà nước, cơ quan ký kết hợp đồng thường có xu hướng lạm dụng vị thế của mình để đảm bảo cho mình có được những lợi thế hơn phía nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình ký kết và thực hiện hợp đồng dự án. Điều này tất nhiên là có thể gây bất lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

PGS.TS. Dương Đăng Huệ nêu kiến nghị nhằm khắc phục các hạn chế của pháp luật về hợp đồng trong lĩnh vực PPP. Một trong những kiến nghị đó là, mặc dù Luật PPP mới có hiệu lực hơn một năm nhưng thực tế cho thấy đã phát sinh nhiều vấn đề cần phải được tiếp tục nghiên cứu để giải quyết. Vì vậy, kiến nghị Quốc hội cần thực hiện hoạt động giám sát thực hiện Luật PPP theo quy định tại khoản 2 Điều 162 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài ra, trong khi chưa sửa đổi, bổ sung kịp thời luật và các nghị định, thông tư hướng dẫn, cần nghiên cứu, soạn thảo và ban hành mẫu hợp đồng dự án PPP; trong đó có mẫu hợp đồng dự án BOT để làm cơ sở cho các bên ký kết và thực hiện các loại hợp đồng này.