Xung đột pháp lý từ hai nguyên tắc bị lãng quên

Lê Trần

(TBKTSG) - Có hai nguyên tắc đặc biệt quan trọng trong Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp được ban hành vào năm 2014 (gọi tắt là Luật QLVNN) đó là: (i) Cơ quan đại diện chủ sở hữu không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp (khoản 4, điều 5) và (ii) Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông qua người đại diện phần vốn nhà nước (khoản 5, điều 5).

Cụ thể hóa cho nguyên tắc cơ bản này, Luật QLVNN (khoản 3, điều 2) quy định rõ đối tượng áp dụng là “người đại diện phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên” (không áp dụng trực tiếp cho pháp nhân công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên do Nhà nước chi phối).

Đây thực sự là một bước tiến mới, quan trọng về tư duy quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, đặc biệt là với các công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên có vốn góp của nhà nước.

Đối với loại hình doanh nghiệp này, Nhà nước tham gia góp một phần vốn (hoặc Nhà nước tiếp tục nắm giữ phần vốn nhà nước còn lại tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa), phần còn lại do các cổ đông, nhà đầu tư thuộc thành phần kinh tế khác tham gia.

Khi đó, Nhà nước đóng vai trò như một nhà đầu tư hay một cổ đông tại doanh nghiệp. Mọi hoạt động chỉ đạo, điều hành của Nhà nước/cơ quan đại diện chủ sở hữu cần phải thực hiện thông qua người đại diện của chủ sở hữu. Trên cơ sở chỉ đạo, phân cấp/ủy quyền của chủ sở hữu, người đại diện phần vốn nhà nước sẽ tham gia biểu quyết, quyết định ở đại hội đồng cổ đông, hội đồng quản trị. Tư duy pháp lý đơn giản, dễ hiểu là vậy. Song, thực tế triển khai nguyên tắc này có nhiều bất cập, thậm chí bị bỏ qua và đang tạo ra nguy cơ xung đột pháp lý.

Ví dụ điển hình cho việc bỏ qua nguyên tắc nêu trên là Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31-12-2017 của Chính phủ quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công.

Theo quy định tại điều 2, đối tượng áp dụng của nghị định này bao gồm cả “công ty cổ phần và công ty TNHH hai thành viên trở lên do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ” (điểm b, khoản 1). Nghĩa là, nghị định này áp dụng trực tiếp cho chính pháp nhân công ty cổ phần/công ty TNHH mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Xung đột pháp lý có thể đến từ đây.

Nghị định 167 yêu cầu tất cả cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước, doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và công ty cổ phần nhà nước nắm giữ trên 50% vốn phải thực hiện sắp xếp các cơ sở nhà, đất. Việc sắp xếp các cơ sở nhà, đất bao gồm nhiều phương án, trong đó có giữ lại tiếp tục sử dụng, thu hồi, điều chuyển, bán tài sản trên đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển giao về địa phương để quản lý... Vấn đề nằm ở chỗ nếu phát sinh bất đồng về phương án sắp xếp đối với một cơ sở nhà, đất nào đó, ví dụ: doanh nghiệp muốn giữ lại, Nhà nước muốn thu hồi/điều chuyển thì sao?

Ví dụ tình huống như sau: Công ty A là doanh nghiệp nhà nước đã cổ phần hóa, Nhà nước hiện còn nắm giữ 64% vốn điều lệ. Công ty A có một cơ sở nhà, đất “vàng” 1.000 mét vuông tại TPHCM. Cơ sở nhà đất này được Nhà nước giao cho doanh nghiệp trước cổ phần hóa, đã được tính vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa. Hiện tại, công ty đang cho thuê và chưa có kế hoạch sử dụng khác.

Thực hiện Nghị định 167, giả sử đoàn kiểm tra hiện trạng do Bộ Tài chính chủ trì, cùng với sự tham gia của đại diện địa phương và cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước cho rằng việc công ty cho thuê như vậy là sai mục đích, không hiệu quả và kiến nghị thu hồi hoặc điều chuyển cho đơn vị khác quản lý, sử dụng để có hiệu quả hơn. Trong khi đó, Công ty A muốn tiếp tục giữ lại và cho thuê như hiện nay.

Điều 5, Luật Doanh nghiệp 2014 quy định về bảo đảm của Nhà nước đối với doanh nghiệp và chủ sở hữu doanh nghiệp bao gồm: (i) Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sở hữu tài sản, vốn đầu tư, thu nhập, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của doanh nghiệp và chủ sở hữu doanh nghiệp, và (ii) Tài sản và vốn đầu tư hợp pháp của doanh nghiệp và chủ sở hữu doanh nghiệp không bị quốc hữu hóa, không bị tịch thu bằng biện pháp hành chính.

Tại công ty cổ phần có Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, chủ sở hữu bao gồm cả Nhà nước và cổ đông là tổ chức, cá nhân khu vực tư. Chiếu theo điều 5, Luật Doanh nghiệp nêu trên, Nhà nước không thể đơn phương thu hồi, điều chuyển tài sản tại doanh nghiệp được. Thay vào đó, trường hợp nhận thấy doanh nghiệp sử dụng các cơ sở nhà, đất không hiệu quả, Nhà nước chỉ có thể chỉ đạo người đại diện đưa vấn đề sắp xếp nhà, đất ra họp bàn và biểu quyết tại hội đồng quản trị/đại hội đồng cổ đông.

Vấn đề là ngay cả khi Nhà nước thực thi việc sắp xếp nhà, đất thông qua chỉ đạo người đại diện biểu quyết, chưa hẳn phương án sắp xếp này đã có thể được hội đồng quản trị, đại hội đồng cổ đông thông qua vì theo quy định tại điều 144, Luật Doanh nghiệp 2014, một số nghị quyết quan trọng chỉ được thông qua khi có ít nhất 65% tổng số phiếu biểu quyết tán thành.

Như vậy, nếu Nhà nước sở hữu trên 51% và dưới 65% vốn điều lệ, việc sắp xếp nhà đất theo Nghị định 167 không thể thực hiện được nếu nhà đầu tư tư nhân không đồng thuận. Trong tình huống này, Nhà nước “thất bại” trong việc sắp xếp nhà, đất và căn nguyên của vấn đề xuất phát từ hai nguyên tắc cơ bản (nêu ở phần đầu bài viết) đã bị bỏ qua khi ban hành Nghị định 167. Bộ Tư pháp, với tư cách là “chốt chặn pháp lý” cho Chính phủ, lẽ ra phải quán triệt những nguyên tắc này khi thẩm định văn bản quy phạm pháp luật.