Sửa đổi luật đất đai: Bước tới bằng cách nhìn lại!

Phan Nhật

(TBKTSG) - Đầu năm, các phương tiện truyền thông đưa tin về kế hoạch tổng kết thực hiện Luật Đất đai năm 2013 và xây dựng dự án Luật Đất đai sửa đổi trình Quốc hội trong năm nay và năm tới. Đây là thông tin vui, và cũng thêm tín hiệu... buồn. Vui vì Chính phủ quyết tâm, chuẩn bị kỹ để có được một dự án luật sửa đổi sau bước “lùi” năm ngoái. Buồn vì... luật vừa làm ra đã có kế hoạch sửa đổi.

Không ít tuyến đường trung tâm TPHCM, nhiều khu đất trống được che chắn tạm bợ trong nhiều năm vẫn còn, trong khi không ít đơn vị sự nghiệp và nhiều chủ thể khác có nhu cầu sử dụng đất lại không tiếp cận được... đất. Ảnh: N.K

Những chặng đường “mười năm”

Nhìn lại, dễ nhận thấy Luật Đất đai (cũng như vài dự án luật khác) có chu kỳ sửa đổi tầm mười năm. Để có một văn bản luật mới được thông qua mười năm sau đó, các công việc bếp núc đã phải chuẩn bị từ rất sớm, ngay sau khi văn bản luật cần phải sửa đổi vừa mới “ráo mực”. Chính phủ quyết định dừng kế hoạch trình dự án Luật Đất đai sửa đổi trong năm 2020 vì công việc chuẩn bị cần phải chỉn chu hơn rất nhiều.

Nếu lấy Luật Đất đai 1987 đánh dấu khởi đầu cho quá trình pháp điển hóa pháp luật đất đai ở Việt Nam thì Luật Đất đai 1993 thông qua 15 năm sau đó đặt nền móng cho bước chuyển mình lịch sử của nền kinh tế. Dấu ấn quan trọng nhất của luật này là sự ghi nhận quyền được sử dụng quyền sử dụng đất của doanh nghiệp (nhà nước) để liên doanh.

Nhưng rõ ràng, nền kinh tế những năm đầu mở cửa dịch chuyển quá nhanh, và nhu cầu điều chỉnh pháp luật đất đai cũng rất lớn. Để chắc chắn và an toàn, hai đợt diễn tập sửa đổi năm 1998 và 2001 đã triển khai trước khi thông qua Luật Đất đai 2003 với những quy định được cho là có tính đột phá trong lĩnh vực này.

Một trong những điểm nổi bật nhất là chế định quyền sử dụng đất được kiện toàn, và bước đầu đặt nền móng cho quá trình phát triển của thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản cũng như mức độ tự do giao dịch về quyền sử dụng đất của các chủ thể có quyền.

Nhưng rõ ràng, mặt trái của quá trình pha loãng chế độ công hữu đất đai trước nhu cầu phát triển kinh tế thị trường chưa được kiểm soát kỹ. Đến lượt, dù đã nỗ lực, Luật Đất đai 2013 hiện thời vẫn không gồng gánh nổi nhiệm vụ này. Những biểu hiện thiếu công bằng và thiếu minh bạch trong tiếp cận quỹ đất, phần nhiều là đất công, vẫn diễn ra và có vẻ ngày một thường xuyên hơn.

Không ít nhà kinh doanh bất động sản cho rằng không phải họ không có khả năng thiết kế dự án, mời thầu xây dựng, tiếp thị và bán sản phẩm bất động sản cuối mà do quỹ đất đầu tư đã... không dành cho mình. Chưa phải là tất cả, nhưng những đại án liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất đã và đang được đưa ra ánh sáng phần nào phản ánh nỗi niềm trên.

Sửa gì cho lần tới?

Nhu cầu sửa đổi Luật Đất đai là vẫn còn. Bỏ qua yếu tố “chu trình” chuẩn bị và đệ trình, một dự án Luật Đất đai không cần... có sẵn kế hoạch sửa đổi tiếp là cần thiết.

Muốn vậy, ngoài việc minh định những vấn đề cốt tử của luật, những đòi hỏi cấp bách đang hiện hữu và dự báo sẽ xuất hiện, cần phải được giải quyết một cách căn cơ.

Đơn cử như chuyện lập và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Luật đã “rõ như ban ngày” nhưng chuyện “treo” thì vẫn còn, và không ít nơi cán bộ tiếp xúc với dân vẫn nhẹ tênh từ chối hồ sơ với câu trả lời giản đơn: “Đất có quy hoạch”. Đã vậy, khác với Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013 đặt ra căn cứ kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, được thông qua hàng năm, làm căn cứ quản lý (và sử dụng) đất đai. Nhưng cũng không ít nơi “nợ”, hay ngược lại là “loạn”. Và cán bộ, vì thế lại yêu cầu người dân: Chờ!

Một đơn cử khác là chuyện thu hồi đất của người sử dụng đất để chuyển giao cho các nhà đầu tư thực hiện dự án. Pháp luật đất đai nhiều năm qua đã chỉ giới hạn ở những dự án nhất định, còn lại chủ đầu tư kinh doanh bất động sản đều phải tự thương lượng với người sử dụng đất.

Vậy mà, chuyện không ít cơ quan nhà nước ở địa phương đứng ra thu hồi “thay” vẫn có, và còn nhiều. Tăng thu ngân sách tại nhiều địa phương là một nỗi ám ảnh. Nhưng tăng thu từ... quỹ đất thì quả là hướng đi có thể dễ bế tắc vì quỹ đất không phải là cơ sở thuế “nở bền vững”.

Quản lý đất công cũng đang là một gam màu tối của bức tranh. Không ít tuyến đường trung tâm TPHCM, nhiều khu đất trống được che chắn tạm bợ trong nhiều năm vẫn còn, trong khi không ít đơn vị sự nghiệp và nhiều chủ thể khác có nhu cầu sử dụng đất lại không tiếp cận được... đất. Nhưng thực tế thì quá trình “tư nhân hóa” đất công đâu đó lại nghe chừng quá dễ dàng.

Giá đất cũng là chuyện vẫn phải nói. Thực ra, giá đất lại không hoàn toàn là chuyện... giá đất. Vấn đề trọng yếu của Việt Nam là cơ chế kiểm soát giá, ổn định giá thị trường và minh bạch thông tin tác động đến giá. Một thị trường mà giá đất luôn biến động, có sự khác biệt, thậm chí là chênh lệch quá lớn giữa các tình huống giao dịch thì lỗi nhiều khi không phải do... thị trường.

Kiểm soát quá trình thực thi

Suy cho cùng, cơ chế thực thi pháp luật đất đai cần phải được nghiên cứu kỹ và minh định rõ uy lực. Trong một chừng mực nào đó, pháp luật cần có cơ chế kiểm soát quá trình thực thi quyền hành của cơ quan quản lý đất đai. So ra, cơ quan quản lý có quyền và có thể lạm quyền hoặc thậm chí là buông quyền, còn người sử dụng đất dù gì cũng đã có cơ quan quản lý “quản”. Còn nếu cơ quan nhà nước “buông quyền”, không “quản” cũng là lỗi của họ chứ nào do lỗi của người dân.

Vậy nên, song hành với một công cụ pháp lý minh định nghĩa vụ cần phải tuân thủ cho người sử dụng đất, Luật Đất đai trước hết phải là sắc luật công dụng cho quá trình sử dụng quyền lực nhà nước và quản lý nhà nước. Công dụng này không được chú tâm khai thác thì rõ ràng việc sửa đổi pháp luật đất đai có thể sẽ vẫn còn phải tiếp tục.

Đương nhiên, chi phí tuân thủ cần được tính toán, và những sai phạm có chủ ý cũng cần phải được trả bằng cái giá xứng đáng thông qua quy trình tầm soát hiệu quả và hiệu nghiệm.

Không phủ nhận rằng, đội ngũ cán bộ địa chính và quản lý đất đai nhiều năm qua đã được kiện toàn. Nhưng điều đó không có nghĩa là ở không ít nơi, không có cán bộ vẫn xử lý công việc theo... thói quen hay quy trình cũ. Cán bộ quản lý thì ngại “xuống tay” ký các quyết định giải quyết khiếu nại, tranh chấp vì sự việc khá nhạy cảm...

Vậy mới có chuyện đương sự chấp nhận... chờ, dù ức. Số vụ việc tồn đọng vì vậy cứ tăng. Họ một phần còn ngại đưa vụ việc ra tòa vì chưa chắc mọi sự có thể hanh thông, nhanh gọn. Thậm chí, giải quyết bất nhất giữa các cấp tòa không phải là chuyện xưa nay hiếm. Tranh chấp chuyện “mua bán đất” giữa các đương sự ở quận Gò Vấp được giải quyết từ cấp tòa quận lên tòa thành phố rồi phải quay về lại tòa quận vào năm ngoái là một trong số những câu chuyện như thế.

Sửa luật là việc cần phải làm nhưng việc đảm bảo tính ổn định của luật cũng cần phải giữ gìn. Đất đai là đối tượng... bất động, chỉ có màu áo pháp lý tô vẽ lên cho nó là thay đổi. Sơn phết, tẩy xóa quá nhiều lâu dần khiến tính “bất động” của đất cũng giảm dần, và pháp luật đất đai tưởng chừng là lĩnh vực pháp lý ít biến đổi, và cần phải ít thay đổi bởi đặc tính “nền tảng” của nó, cuối cùng cũng đành phải chuyển biến theo... chu kỳ như những gì chúng ta đang thấy.

Xác định “tâm thế” làm luật đất đai vì vậy rất quan trọng. Một lần nữa, những điều căn bản nhất trong xây dựng luật cần được tuyên bố trở lại: chỉ cần giữ cho luật những quy tắc pháp lý trụ cột, và đừng quá tham vọng luật hóa những quy định không cần thiết. Và bên cạnh luật, các văn bản hướng dẫn thi hành cũng có sứ mệnh riêng của nó!