‘Lá phổi xanh’ của đô thị được quản lý thế nào?

Nội dung: Lê Hoàng - Trình bày: Thu Trang

Một góc Khu dự trữ sinh quyển thế giới Kiên Giang. Ảnh minh họa: baodulich.net.vn

(KTSG Online) - Được xem là “lá phổi xanh” cho các đô thị nhưng những khu dự trữ sinh quyển thế giới tại Việt Nam hiện nay đang được nhiều cơ quan quản lý nhà nước từ cấp trung ương đến địa phương cùng... quản lý và vẫn chưa có một chính sách quản lý thống nhất nào. Luật Bảo vệ môi trường được Quốc hội thông qua vào tháng 11-2020 với những quy định và điều khoản ràng buộc chặt chẽ về bảo vệ môi trường được đánh giá là cơ sở pháp lý để tạo nền tảng cho việc thúc đẩy các mô hình kinh tế bền vững, kinh tế tuần hoàn, phục hồi và phát triển nguồn vốn tự nhiên; đặc biệt là bảo vệ môi trường và hệ sinh thái bền vững.

Vào những năm 1980, rừng Cần Giờ – nơi có hơn 80% diện tích bị tàn phá trong chiến tranh – đã được khôi phục một cách ngoạn mục, trở thành khu rừng ngập mặn đẹp nhất nhì ở khu vực Đông Nam Á. Nhờ đó, vào năm 2000, khu dự trữ sinh quyển Cần Giờ, TPHCM đã được Chương trình con người và sinh quyển thế giới (MAB - UNESCO) công nhận là khu dự trữ sinh quyển (DTSQ) đầu tiên của đất nước, đưa Việt Nam trở thành một thành viên trong mạng lưới khu dự trữ sinh quyển thế giới và trở thành nền tảng phát triển khu dự trữ sinh quyển.

Từ đó đến nay đã được hơn 20 năm, hệ thống khu DTSQ Việt Nam đã được phát triển, mở rộng với sự nỗ lực lớn của Ủy ban Quốc gia Chương trình Con người và Sinh quyển Việt Nam (MAB Việt Nam) và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Theo đó, đến nay Việt Nam có tổng số 9 khu dự trữ sinh quyển đã được UNESCO công nhận.
Tổng diện tích của 9 khu DTSQ của Việt Nam là hơn 4 triệu ha, chiếm 12,1% diện tích tự nhiên của cả nước.

Đây cũng là nơi sinh sống của khoảng 1,78 triệu người. Diện tích vùng lõi chiếm 11% tổng diện tích của các khu DTSQ (khoảng 450.000ha), là nơi tập trung đa dạng sinh học cao, gồm nhiều các dịch vụ hệ sinh thái.

Nếu so trong 9 nước có khu dự trữ sinh quyển ở khu vực Đông Nam Á, Việt Nam chỉ đứng sau Indonesia về số lượng (11 Khu). 

Theo các chuyên gia, điểm nổi bật về các khu DTSQ thế giới tại Việt Nam là sự kết hợp hài hòa giữa bốn mục tiêu: bảo vệ môi trường, phát triển kinh tế, nghiên cứu khoa học và tham gia ứng phó biến đổi khí hậu. Đáng chú ý, các khu DTSQ có vai trò rất lớn trong việc cân bằng sinh thái, bảo vệ môi trường nhất là trong quá trình đô thị hóa nhanh chóng hiện nay.

Đơn cử như tại TPHCM, sau hơn 20 năm khôi phục và phát triển, từ những cánh rừng hoang sơ ban đầu, Khu DTSQ rừng ngập mặn Cần Giờ đã trở thành “lá phổi xanh” của đô thị này và cả khu vực trọng điểm phía nam, có chức năng điều hòa không khí, giảm ô nhiễm môi trường.

Hay khu DTSQ thế giới Kiên Giang có các giá trị nổi bậc gồm 7 hệ sinh thái và 22 sinh cảnh đặc trưng, trong đó nổi bậc là các hệ sinh thái núi đá vôi, hệ sinh thái cây lá rộng thường xanh, hệ sinh thái rừng tràm, hệ sinh thái đồng cỏ, hệ sinh thái rừng ngập mặn, hệ sinh thái rạn san hô, hệ sinh thái cỏ biển… Các hệ sinh thái này đóng vai trò hết sức quan trọng đối với con người, đặc biệt là trong việc duy trì, bảo vệ môi trường sống, bảo vệ hệ sinh thái nơi đây, góp phần quan trọng vào sự phát triển bền vững của cả khu vực.

Nhìn nhận lại quá trình hình thành và phát triển mạng lưới các khu DTSQ thế giới tại Việt Nam trong suốt 20 năm trong một hội thảo diễn ra vào tháng 7-2020, các nhà quản lý, các chuyên gia đều cho rằng, các khu DTSQ có ý nghĩa quan trọng, thể hiện việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu.

Việc phát triển mạng lưới các khu DTSQ cũng phù hợp với xu hướng đẩy mạnh hợp tác giữa Việt Nam với UNESCO trong các lĩnh vực về di sản, công viên địa chất toàn cầu và dự trữ sinh quyển, hướng tới phát triển bền vững.

Phong cảnh Cù lao Chàm (xã đảo Tân Hiệp, thành phố Hội An, tỉnh Quảng Nam) nhìn từ trên cao. Ảnh minh họa: TTXVN

Tuy nhiên, hầu hết các khu bảo tồn, dự trữ sinh quyển nằm ở các khu vực có tỷ lệ nghèo đói cao do vậy việc đạt được mục tiêu vừa bảo tồn vừa phát triển kinh tế gặp không ít khó khăn. Và để làm sao để các khu dự trữ sinh quyển thế giới tại Việt Nam thực sự trở thành mô hình phát triển kinh tế xanh - nơi người dân nhận các lợi ích nhưng vẫn đảm bảo thiên nhiên sạch, an toàn về môi trường luôn là bài toán không đơn giản mà các nhà khoa học và cơ quan quản lý đã và đang tìm cách giải.

Vấn đề hài hòa, không đánh đổi lợi ích kinh tế lấy môi trường là bài toán đặt ra trong việc phát triển các dự án kinh tế có liên quan đến các khu dự trữ sinh quyển hiện nay.

Thời gian qua, nhiều người thường hiểu về vai trò của khu DTSQ khi cho rằng chỉ là nơi bảo tồn thiên nhiên. Nhưng theo các chuyên gia, các khu DTSQ còn có nhiều chức năng khác như tham gia phát triển bền vững kinh tế, văn hóa, xã hội địa phương và hỗ trợ nghiên cứu, giáo dục,…

Bởi lẽ nếu chỉ đòi hỏi người dân tham gia bảo tồn một cách đơn thuần thì sẽ dễ dẫn đến thất bại. Vì vậy, theo các chuyên gia, mỗi khu DTSQ cần đảm bảo sinh kế cho người dân với việc khoanh vùng các khu chức năng: vùng lõi để bảo tồn đa dạng sinh học, vùng đệm tiếp giáp và vùng chuyển tiếp phía ngoài cùng có thể khai thác kinh tế nhưng không được ảnh hưởng đến vùng lõi, hay phá hoại môi trường,…

Theo đó, sinh kế đã và sẽ được tạo ra từ hoạt động thâm canh cây trồng, phát triển du lịch để người dân có thu nhập, hạn chế dần tác động xấu đối với thiên nhiên.

Trên thực tế, tại một số khu DTSQ thế giới ở Việt Nam cũng đã có hướng phát triển này trong những năm qua. Cụ thể, Cù Lao Chàm chính thức được UNESCO công nhận là khu DTSQ thế giới vào năm 2009. Sau 10 năm bảo tồn và phát triển, hệ sinh thái của khu DTSQ thế giới Cù Lao Chàm, xã Tân Hiệp, thành phố Hội An được đánh giá không chỉ được phục hồi tương đối nguyên vẹn mà còn trở thành điểm đến hấp dẫn trên bản đồ du lịch Quảng Nam và khu vực miền Trung.

Tại buổi lễ kỷ niệm 10 năm vào năm 2019, lãnh đạo Ban Quản lý Khu bảo tồn biển Cù Lao Chàm cho rằng, sau 10 năm được công nhận khu DTSQ thế giới, bên cạnh thành tựu về bảo tồn, phát triển kinh tế-xã hội địa phương, một trong những thành công quan trọng chính là nhận thức của cộng đồng cư dân được thay đổi.

Tại vùng lõi khu DTSQ Cù Lao Chàm, người dân từ khai thác chuyển sang bảo vệ, đồng hành như những cán bộ bảo tồn thực thụ. Ngoài ra, rừng và biển Cù Lao Chàm gần như được bảo tồn nguyên vẹn, nhất là rạn san hô, trở thành nơi nuôi dưỡng các nguồn lợi thủy sản. Đáng chú ý, sự chuyển biến mạnh mẽ đời sống kinh tế-xã hội của người dân trên đảo thông qua các hoạt động du lịch trở thành điểm sáng nổi bật.

Lượng khách du lịch trong và ngoài nước đến với quần đảo ngày càng tăng, kèm theo đó các dịch vụ du lịch phát triển mạnh. Nhờ đó, từ một nơi được xếp hạng nghèo nhất tỉnh, từ khi UNESCO công nhận là khu DTSQ thế giới, đời sống trên đảo ngày càng nâng cao và từ năm 2019 người dân xã đảo đứng đầu toàn tỉnh về mức thu nhập ở tuyến xã.

Tương tự, danh hiệu khu DTSQ thế giới Kiên Giang đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, quảng bá hình ảnh tỉnh Kiên Giang với bạn bè thế giới. Theo Ban Quản lý khu DTSQ thế giới Kiên Giang, những hoạt động kinh tế trong khu DTSQ thế giới Kiên Giang đã mang lại lợi ích cho cộng đồng địa phương, bảo tồn các giá trị tự nhiên và đảm bảo chất lượng môi trường. Cụ thể là mở rộng quy mô và đa dạng hóa các loại hình du lịch, nhất là du lịch sinh thái, du lịch cộng đồng, lặn biển, giáo dục môi trường, du lịch hội thảo sự kiện...

Từ khi được công nhận là Khu DTSQ Thế giới vào tháng 10-2006, lượng du khách đến Khu DTSQ Kiên Giang trong một năm sau thì đã có hơn 2,374 triệu lượt khách đến tham quan, tăng 25,2% so với năm 2006. Đến năm 2019 thì lượng khách du lịch tăng lên hơn 8,78 triệu lượt khách (tăng gấp 4,6 lần so với năm 2006), trong đó lượng khách quốc tế đạt khoảng 671.900 lượt khách (tăng gấp 10,5 lần).

Bến thuyền khu làng chài tại Cù lao Chàm. Ảnh minh họa: TTXVN

Bảo tồn và phát triển các khu DTSQ đang trở thành một yêu cầu cấp thiết trong phát triển đô thị theo hướng bền vững. Theo giới phân tích, cần có các chính sách hợp lý, sự phối hợp chặt chẽ giữa các nhà quản lý với người dân trong các khu DTSQ.

Các khu DTSQ tại Việt Nam không chỉ là danh hiệu được UNESCO công nhận mà đang dần trở thành mô hình phát triển kinh tế-xã hội bền vững của địa phương. Đây là nơi gắn kết giữa con người và thiên nhiên, nơi có thể áp dụng những kiến thức tích luỹ được trong quá trình nghiên cứu vào việc bảo tồn và phát triển của xã hội hiện tại và tương lai.

Nhìn nhận lại quá trình hình thành và phát triển mạng lưới các khu DTSQTG tại Việt Nam trong suốt 20 năm vào một sự kiện vào tháng 11-2020, các nhà quản lý, các chuyên gia cho rằng, việc quản lý, vận hành các khu DTSQ có những thuận lợi và đạt được những kết quả nhất định, cụ thể: Nhận thức các cấp, ngành về vai trò, chức năng của khu DTSQ ngày càng được nâng cao; các khu DTSQ nhận được sự quan tâm của nhiều tổ chức quốc tế, dự án quốc tế, các nhà khoa học trong công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên; Nhiều sáng kiến, mô hình bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH; cải thiện sinh kế; phát triển du lịch sinh thái cộng đồng tại các khu DTSQ được triển khai thực hiện thành công, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và công tác bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH.

Bên cạnh những kết quả đạt được, tại hội nghị các chuyên gia cũng cho rằng, việc quản lý và phát triển các khu dự trữ sinh quyển hiện cũng đang tồn tại nhiều vấn đề cần giải quyết.

Ông Hoàng Văn Thức, Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường, Bộ TN&MT chia sẻ tại buổi tổng kết rằng hiện vẫn chưa có chính sách quản lý thống nhất đối với khu DTSQ từ cấp trung ương đến địa phương. Thậm chí, các hướng dẫn về các quy định chung đối với quản lý khu DTSQ vẫn còn đang rất thiếu.

Cụ thể, các khu DTSQ ở Việt Nam chịu sự quản lý của rất nhiều cơ quan khác nhau. Ví dụ như đối với vùng lõi (Vườn Quốc gia, Khu bảo tồn) được quản lý trực tiếp theo ngành dọc của các bộ chuyên ngành (Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT, Bộ VHTT&DL).

Không chỉ còn chồng chéo ở cấp cơ quan quản lý trung ương, về cơ cấu tổ chức, các BQL khu DTSQ cũng chưa có mô hình tổ chức thống nhất. Mỗi địa phương hình thành bộ máy tổ chức quản lý khu DTSQ tùy thuộc tiếp cận của mình.

Những cánh rừng bạt ngạt xanh ngút tầm mắt dọc tuyến đường huyết mạch Rừng Sác-Cần Giờ. Ảnh minh họa: TTXVN

Mặt khác, địa bàn, diện tích các khu DTSQ thường rất lớn, điều kiện tự nhiên, xã hội phức tạp, bị nhiều áp lực do có nhiều hoạt động phát triển kinh tế, xã hội tác động ảnh hưởng trực tiếp đến công tác quản lý, cũng như hiện trạng tài nguyên thiên nhiên tại các khu DTSQ. Vấn đề tổ chức quản lý ở cấp độ khu DTSQ còn khó khăn hơn nhiều khi khu DTSQ đó là liên tỉnh, mỗi tỉnh lại có những cách tiếp cận riêng với phát triển và bảo tồn. Điển hình như khu DTSQ Đồng Nai, nằm trong địa giới hành chính của 5 tỉnh và 20 huyện, thành phố, thị xã.

Đối với các khu DTSQ nằm trong ranh giới 1 tỉnh, quyết định thành lập BQL do UBND tỉnh phê duyệt. Trong trường hợp khu DTSQ nằm trong ranh giới của nhiều tỉnh như KDTSQ châu thổ sông Hồng thì quyết định thành lập BQL do UBQG UNESCO Việt Nam ban hành.

Có Ban quản lý khu DTSQ lại không có bất cứ đại diện của UBND và các sở, ban, ngành các tỉnh có liên quan tới khu DTSQ. Một đặc điểm nữa là các thành viên đều làm việc theo chế độ kiêm nhiệm…

Chính từ việc thiếu những hành lang pháp lý cụ thể cũng như chưa có mô hình quản lý thống nhất đã dẫn tới nhiều bất cập trong việc duy trì, phát triển các khu Dự trữ sinh quyển nói chung cũng như hoạt động đánh giá tác động môi trường (ĐTM) khi đầu tư các dự án phát triển kinh tế xã hội, hạ tầng có nguy cơ ảnh hưởng đến các khu Dự trữ sinh quyển.

Về công tác thẩm định đánh giá tác động môi trường, tại Điều 18 Luật Bảo vệ môi trường 2014 quy định: (a) dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;(b) Dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng; và (c) Dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường là những đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường.

Và vào ngày 17-11-2020, Quốc hội khoá XIV kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường 2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 1-1-2022 có hẳn một chương về đánh giá tác động môi trường. Đáng chú ý, Điều 21 chương 2, quy định các dự án cần phải thực hiện bồi hoàn đa dạng sinh học.

Và ở Điều 28 của Luật quy định, căn cứ tiêu chí về môi trường, dự án đầu tư được phân thành các nhóm I, II, III và IV. Cụ thể, dự án đầu tư nhóm I là dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao; dự án đầu tư nhóm II là dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường; dự án đầu tư nhóm III là dự án ít có nguy cơ tác động xấu đến môi trường và dự án đầu tư nhóm IV là dự án không có nguy cơ tác động xấu đến môi trường.

Về thẩm quyền thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, Điều 35 của Luật quy định Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư nhóm I và dự án đầu tư nhóm II thuộc thẩm quyền quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ; dự án đầu tư nằm trên địa bàn từ 2 tỉnh trở lên; dự án nằm trên vùng biển chưa giao trách nhiệm quản lý hành chính của UBND cấp tỉnh; dự án đầu tư thuộc thẩm quyền cấp giấy phép khai thác khoáng sản, cấp giấy phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước, cấp giấy phép nhận chìm vật, chất ở biển của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư thuộc bí mật quốc phòng, an ninh. UBND cấp tỉnh tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư trên địa bàn, trừ đối tượng quy định phân cấp cho Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm phối hợp với UBND cấp tỉnh nơi có dự án thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của mình.

Các quy định về đối tượng là di sản thiên nhiên của Việt Nam đang được quy định tản mạn trong một số pháp luật chuyên ngành như Luật Đa dạng sinh học (khu bảo tồn đất ngập nước), Luật Lâm nghiệp (khu bảo tồn là rừng đặc dụng), Luật Thủy sản (khu bảo tồn biển), thậm chí còn được quy định trong pháp luật về di sản văn hóa (Luật Di sản văn hóa quy định di sản văn hóa còn bao gồm cả danh lam thắng cảnh là một đối tượng của di sản thiên nhiên), do đó, chưa bao quát được toàn bộ các đối tượng là di sản thiên nhiên cần bảo vệ (như công viên địa chất toàn cầu, khu dự trữ sinh quyển, khu Ramsar –khu đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, vườn di sản ASEAN), đồng thời thiếu quy định về việc xác lập cũng như chế độ quản lý các di sản thiên nhiên cấp quốc tế này.

Điều này tạo ra rào cản trong quá trình hội nhập và thực hiện Công ước di sản thế giới mà Việt Nam đã tham gia cũng như phát sinh nhiều vấn đề chưa được xử lý trong thực tiễn quản lý hiện nay.

Để khắc phục các bất cập này, Luật Bảo vệ Môi trường 2020 đã đưa ra các quy định về tiêu chí xác lập di sản thiên nhiên dựa trên cơ sở các tiêu chí của quốc tế và thực tiễn điều kiện Việt Nam hiện nay; trong đó đối với các đối tượng là di sản thiên nhiên đã được quy định trong pháp luật về lâm nghiệp, thủy sản, đa dạng sinh học và di sản văn hóa thì vẫn thực hiện theo các quy định này để tránh xáo trộn, chồng chéo. Đồng thời, quy định việc điều tra, đánh giá, quản lý và bảo vệ môi trường di sản thiên nhiên để bảo vệ, phát huy giá trị bền vững di sản thiên nhiên ở nước ta.

Luật Bảo vệ Môi trường 2020 cũng đã bổ sung một chương về các công cụ kinh tế và nguồn lực cho bảo vệ môi trường. Trong đó, đã bổ sung các chính sách về phát triển ngành công nghiệp môi trường, dịch vụ môi trường, sản phẩm, dịch vụ thân thiện môi trường; ưu tiên thực hiện mua sắm xanh đối với dự án, nhiệm vụ sử dụng ngân sách nhà nước; thúc đẩy việc khai thác, sử dụng và phát triển vốn tự nhiên; đặc biệt là thúc đẩy kinh tế tuần hoàn. Đồng thời, bổ sung chính sách về tín dụng xanh, trái phiếu xanh để huy động đa dạng các nguồn lực xã hội cho bảo vệ môi trường.