Mỹ xác định Việt Nam thao túng tiền tệ: doanh nghiệp Việt Nam chịu hệ lụy gì?

Lê Sỹ Giảng (*)

(TBKTSG Online) - Việc bị xác định là nước thao túng tiền tệ thực sự có ảnh hưởng thế nào tới doanh nghiệp Việt Nam, cả trên phương diện pháp lý và thực tiễn, là một câu hỏi rất nên được trả lời thấu đáo.

Bộ Tài chính Mỹ xác định tiền của Việt Nam bị định giá thấp hơn so với đồng đô la Mỹ trong năm 2019. Ảnh minh hoạ: TTXVN

Ngày 16-12 vừa qua, Bộ Tài chính Mỹ (Department of Treasury - DOT) công bố báo cáo đánh giá chính sách tiền tệ của 12 đối tác thương mại lớn với Mỹ, theo đó Việt Nam và Thụy Sĩ được xác định là nước thao túng tiền tệ (currency manipulator). Ngoài Việt Nam và Thụy Sĩ, DOT còn đưa 10 đối tác gồm Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đức,Ý, Singapore, Malaysia, Đài Loan, Thái Lan và Ấn Độ vào danh sách theo dõi.

Nhiều ý kiến cho rằng bản báo cáo của DOT không phản ánh đúng thực chất chính sách tiền tệ và tình hình phát triển của Việt Nam - nước có trình độ phát triển thấp nhất trong 12 nước được đánh giá. Đồng thời, nhiều doanh nghiệp Việt Nam đang xuất khẩu hàng hóa sang Mỹ cũng lo lắng rằng liệu Mỹ có sử dụng kết luận này nhằm ngăn cản hoặc gây khó khăn cho doanh nghiệp xuất khẩu của Việt Nam hay không.

Thao túng tiền tệ: Lưỡi gươm 30 năm

Năm 1988, Quốc hội Mỹ thông qua Đạo luật Cạnh tranh và thương mại quốc tế. Theo quy định của Đạo luật này, định kỳ một năm hai lần, Bộ Tài chính Mỹ phải báo cáo Quốc hội về chính sách kinh tế quốc tế và tỉ giá, đồng thời phải xem xét liệu một quốc gia khác có thao túng tỉ giá giữa đồng tiền của họ và đồng đô la Mỹ để ngăn cản việc điều chỉnh cán cân thanh toán hoặc đạt được các lợi thế cạnh tranh không lành mạnh trong thương mại quốc tế hay không (Điều 3004).

Đến năm 2015, trong Đạo luật về Tạo thuận lợi và Thực thi thương mại, Quốc hội Mỹ chi tiết hóa hơn so với quy định tại Điều 3004 năm 1988 thành ba tiêu chí: 1) Thặng dư thương mại hàng hóa song phương với Hoa Kỳ ít nhất 20 tỉ đô la Mỹ; 2) Thặng dư cán cân vãng lai tương đương ít nhất 2% GDP; 3) Can thiệp một chiều và kéo dài trên thị trường ngoại tệ, thể hiện qua việc mua ròng ngoại tệ trong ít nhất 6 tháng trên giai đoạn 12 tháng với tổng lượng ngoại tệ mua ròng tương đương ít nhất 2% GDP trong giai đoạn 12 tháng (Điều 701). Theo đó, nếu một nước có đủ ba tiêu chí nói trên trong giao dịch thương mại với Mỹ thì sẽ bị xác định là nước thao túng tiền tệ.

Điều đáng nói là mặc dù có quy định như vậy từ năm 1988, nhưng Mỹ lại rất ít khi dùng đến quy định này. Sau khi WTO được thành lập từ năm 1994, mãi đến năm 2019, Mỹ mới lần đầu tiên chính thức xác định và công bố Trung Quốc là một nước thao túng tiền tệ.

Trong khoảng thời gian đó, 1994-2019, Mỹ chủ yếu sử dụng qua kênh đa phương, nhất là cơ chế giải quyết tranh chấp ở WTO hoặc các thỏa thuận thương mại khu vực để giải quyết các bất đồng thương mại với đối tác của mình.

Điều đó cho thấy rằng dường như việc xác định một đối tác thương mại là bên thao túng tiền tệ không phải là một công cụ hiệu quả và cần thiết, mà chỉ là sản phẩm của một cuộc tranh cãi hàng chục năm về trước trong chính trường nước Mỹ.

Đến năm 2015, dưới sức ép của cạnh tranh ngày càng lớn dần và nguy hiểm đến từ Trung Quốc, khái niệm thao túng tiền tệ được làm mới qua Đạo luật 2015, và bắt đầu được sử dụng nhiều từ năm 2019.

Không công bằng bới vì Mỹ rất mạnh trong thương mại dịch vụ, vì dịch vụ là phần có giá trị gia tăng cao và ở phân khúc có nhiều chất xám hơn so với thương mại hàng hóa.

Do đó, các nước có ngành sản xuất công nghiệp những mặt hàng tiêu dùng thông thường như Trung Quốc, Việt Nam, Thái Lan hay Malaysia đều có thặng dư thương mại với Mỹ.

Nhưng nếu cộng cả thương mại dịch vụ thì phần thặng dư sẽ giảm đi khá nhiều, thậm chí chưa chắc đã có thặng dư.

Hay nội dung về thặng dư cán cân vãng lai hơn 2% GDP nếu tính trên GDP của Việt Nam thì con số tuyệt đối là quá nhỏ so với các nền kinh tế khổng lồ khác.

Mặc dù vậy, về mặt pháp lý, Bộ Tài chính Mỹ với tư cách là một cơ quan trong hệ thống hành pháp, phải thực thi các quy định của pháp luật. Việc thực thi luật của Mỹ, dù có ảnh hưởng tốt hay xấu thế nào tới các đối tác, thì bản thân DOT vẫn phải làm đúng chức trách của mình.

Trong bối cảnh Chính quyền tổng thống Donald Trump không còn tin vào tính hiệu quả của Tổ chức thương mại đa phương lớn nhất thế giới là WTO để đối phó với Trung Quốc đang trỗi dậy, Mỹ đã mở cái hộp đựng gươm “thao túng tiền tệ” vốn đã nằm yên hơn 30 năm qua để đối phó với những đối tác có nguy cơ gây hại cho nền kinh tế Mỹ.

Chưa nói tới tính hiệu quả hay công dụng của “đường gươm” này, việc những quy định có vẻ như đã ngủ yên 30 năm bất ngờ thức dậy cho thấy được chiều sâu đáng nể của nền pháp luật Mỹ.

Từ xác định “thao túng tiền tệ” đến điều tra chống trợ cấp

Việc xác định một đối tác là thao túng tiền tệ không có nghĩa là Mỹ sẽ ngay lập tức trừng phạt họ (ví dụ như tăng thuế nhập khẩu) hay Mỹ phải dùng một biện pháp nào đó để cản trở sự tăng trưởng xuất khẩu hàng hóa của đối tác. Nhưng việc xác định một nước là thao túng tiền tệ như là một công cụ chính trị có thể kích hoạt việc áp dụng các điều luật khác nhằm vào hàng hóa xuất khẩu của đối tác đó.

Thẩm quyền điều tra và áp thuế với hàng hóa của nước ngoài nhập khẩu vào Mỹ nằm ở Đại diện Thương mại Mỹ (USTR - United States Trade Representative) và Bộ Thương mại Mỹ (DOC - Department of Commerce). Điều 301 của Đạo luật thương mại 1974 trao cho USTR quyền tiến hành điều tra và xác định các chính sách và hành động thương mại của một đối tác

Phạm vi và thẩm quyền điều tra của USTR theo điều 301 Đạo luật thương mại 1974 rất rộng trong nhiều lĩnh vực bao gồm sở hữu trí tuệ, chuyển giao công nghệ hay các thực tiễn do nhà nước kiểm soát... chứ không chỉ giới hạn ở chính sách tiền tệ.

Việc áp thuế 25% đối với hơn 500 tỉ đô la hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc không phải chỉ dựa vào kết quả xác định “thao túng tiền tệ”, mà sâu xa hơn bắt nguồn từ điều 232 cũng của Luật thương mại 1974 liên quan đến an ninh quốc gia. Nội dung này cũng đã được Mỹ đưa vào văn bản của WTO qua điều XXI của GATT 1994 vốn không ngăn cản các nước thành viên có quyền hành động khi nước đó cho rằng đó là điều cần thiết vì lợi ích an ninh quốc gia thiết yếu.

Như vậy, việc Việt Nam bị DOT xác định là nước thao túng tiền tệ trong báo cáo ngày 16-12-2020 không có nghĩa là USTR sẽ khởi động điều tra hay bắt đầu tiến hành việc xem xét áp thuế đối với hàng nhập khẩu từ Việt Nam. Nỗi lo từ việc thẩm quyền và hành động của USTR có vẻ như đã được giảm nhẹ phần nào. 

Tuy nhiên, điều đáng lo hơn lại không nằm ở USTR, mà ở DOC, qua việc DOC đã âm thầm đưa vào nội dung về thao túng tiền tệ vào chương trình điều tra chống trợ cấp.

Ngày 30-10-2020, DOC đã ban hành kết luận điều tra sơ bộ. Và không khác so với dự đoán của giới chuyên gia trước đó, mức thuế trợ cấp sơ bộ được xác định là từ 6,77 - 10,08% đối với các doanh nghiệp Việt Nam, trong đó có việc định giá thấp tiền tệ góp phần cấu thành nên mức thuế như trên.

Dù kết luận cuối cùng của vụ việc này đến ngày 15-3-2021 mới được DOC ban hành, nhưng sẽ không dễ dàng để có thể thay đổi quan điểm của DOC về cáo buộc định giá thấp tiền tệ.

Vết khứa khó lành trên doanh nghiệp Việt

Nhìn lại lịch sử, kể từ khi Mỹ tiến hành điều tra chống trợ cấp lần đầu tiên đối với túi nhựa PE năm 2009 cho đến nay, Mỹ đã tiến hành điều tra tám vụ chống trợ cấp đối với Việt Nam, trong đó vụ kiện đối với lốp xe như đã nói ở trên là lần đầu tiên Mỹ đưa vấn đề định giá thấp tiền tệ thành một chương trình cáo buộc trợ cấp.

Trong lĩnh vực ngân hàng, kể từ cuộc điều tra đầu tiên năm 2009 đối với túi nhựa PE đến nay, DOC chỉ cáo buộc Việt Nam trợ cấp qua việc kiểm soát lãi suất.

Tức là DOC cho rằng lãi suất của Việt Nam không phản ánh theo tín hiệu của thị trường, có thể thấp hơn thị trường, do đó doanh nghiệp Việt Nam nếu có các khoản vay từ ngân hàng, nhất là các ngân hàng thương mại nhà nước, thì bị quy kết là nhận được trợ cấp do mức lãi suất đó thấp hơn mức lãi suất đáng ra doanh nghiệp phải chịu.

Điều đáng nói ở đây là một khi đã bị DOC đưa vào các chương trình cáo buộc, thì trong các vụ kiện chống trợ cấp sau đó, vấn đề đã được nêu ra và kết luận sẽ tồn tại trong thời gian rất dài. Do đó, định giá thấp tiền tệ chắc chắn sẽ còn tồn tại dai dẳng trong các vụ kiện chống trợ cấp sắp tới đây đối với doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam.

Hơn nữa, cũng như các vụ trợ cấp đầu tiên của Mỹ năm 2009 đã kéo theo 14 cuộc điều tra trợ cấp của các nước khác nhằm vào doanh nghiệp Việt Nam, cáo buộc định giá thấp tiền tệ lần này của Mỹ chắc chắn cũng sẽ làm một tiền lệ cho các nước khác đưa vào các chương trình điều tra trợ cấp của họ đối với Việt Nam.

Vì vậy, khi Mỹ đưa ra “đường kiếm” đầu tiên này, không có nghĩa là chỉ Mỹ mới sử dụng đường kiếm đó, mà các nước khác cũng sẽ học Mỹ để làm điều đó.

Cuối cùng, khoan nói đến các tác động hào nhoáng của vấn đề này (Việt Nam được nhắc đến rất nhiều trên truyền thông thế giới với tư cách là quốc gia thành công qua sự phát triển thương mại và tích lũy ngoại hối), vấn đề định giá thấp tiền tệ bị đưa vào danh mục các chương trình điều tra trợ cấp sẽ còn tồn tại rất lâu trong thời gian tới, và Chính phủ Việt Nam cùng với các doanh nghiệp xuất khẩu vẫn sẽ phải đối mặt với nó một khi bị dính vào các cuộc điều tra chống trợ cấp của DOC.

(*) Giám đốc Công ty tư vấn GHConsults