Có cần đảm bảo lợi nhuận cho dự án BOT giao thông?

Phan Vinh Quang (*)

(TBKTSG) - Bộ Giao thông Vận đang lấy ý kiến góp ý cho dự thảo Thông tư quy định về khung lợi nhuận cho các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng đường bộ do bộ quản lý. Quy định đảm bảo lợi nhuận cho các dự án BOT giao thông liệu có phù hợp không?

Việc đảm bảo lợi nhuận cho dự án BOT là không phù hợp và không cần thiết trong cơ chế mới theo Luật PPP 2020. Ảnh: LÊ ANH

Để tận dụng nguồn lực từ khu vực tư trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng, Việt Nam đã triển khai nhiều dự án giao thông theo hình thức BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) trong thời gian qua. Không thể phủ nhận vai trò của các dự án BOT trong việc góp phần thay đổi diện mạo hạ tầng giao thông của Việt Nam, góp phần thúc đẩy kinh tế trong nước. Bên cạnh đó, một số dự án đã gây nhiều tranh cãi và bức xúc trong cộng đồng cư dân.

Theo báo cáo giám sát(1) của Quốc hội, các dự án BOT giao thông tại Việt Nam tính đến năm 2017 đều được thực hiện theo hình thức chỉ định thầu. Thời gian thu phí dựa vào đề xuất và đàm phán với một nhà đầu tư. Việc thiếu cạnh tranh sẽ khiến mức giá theo hợp đồng dựa vào chi phí đầu vào trên cơ sở định mức của Nhà nước và khối lượng công việc theo thỏa thuận của các bên, hay nói một cách khác là dựa vào các yếu tố đầu vào.

Khi không có cạnh tranh, Nhà nước và người dân không thể biết chắc phương án mà nhà đầu tư đề xuất có hợp lý và theo thị trường hay không. Có lẽ do vậy nên cần có một cơ chế để đảm bảo nhà đầu tư không lạm dụng cơ chế chỉ định thầu để đạt được siêu lợi nhuận và giải pháp được chọn là đưa ra một mức đảm bảo lợi nhuận cho dự án BOT giao thông. Nếu lợi nhuận thấp hơn mức này thì Nhà nước xem xét cho kéo dài thời gian thu phí, còn nếu cao hơn thì sẽ giảm thời gian thu phí.

Cơ chế này dường như là một sợi dây bảo hiểm để hạn chế sự lạm dụng cơ chế độc quyền của nhà đầu tư trong các dự án chỉ định thầu, đồng thời giúp các nhà đầu tư tin tưởng trong trường hợp xấu nhất thì lợi nhuận vẫn được đảm bảo. Tuy nhiên, nó cũng phát sinh nhiều bất cập.

Khi đã đạt trần lợi nhuận, nhà đầu tư sẽ không có động lực tiết giảm chi phí vì họ không có lợi gì từ việc này. Việc đảm bảo lợi nhuận nếu không kiểm soát tốt sẽ là gánh nặng ngân sách và Nhà nước gần như chịu rủi ro doanh thu để đảm bảo trong mọi trường hợp dự án đạt mức lợi nhuận theo quy định.

Lợi nhuận phụ thuộc nhiều vào khả năng vận hành của nhà đầu tư và với việc đảm bảo lợi nhuận này, Nhà nước có thể sẽ phải bù lỗ cho việc vận hành yếu kém của nhà đầu tư. Lợi nhuận phụ thuộc vào hai biến số doanh thu và chi phí. Việc kiểm soát chi phí là cực kỳ khó nếu không muốn nói là không thể thực hiện được khi Nhà nước không có công cụ cũng như chế tài hiệu quả cho việc này. Kiểm soát doanh thu có thể dễ hơn kiểm soát chi phí, tuy nhiên việc này không hề đơn giản trên thực tế và đã có dự án BOT gian lận hoặc có biểu hiện gian lận(2).

Quy định đảm bảo lợi nhuận có lẽ được đưa ra trong bối cảnh các dự án thực hiện theo phương pháp chỉ định thầu. Phương pháp này dựa vào chi phí của yếu tố đầu vào để quyết định hiệu quả của dự án thay vì yếu tố đầu ra.

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư năm 2020 (Luật PPP 2020) đưa ra một cách tiếp cận mới trong việc triển khai các dự án PPP tại Việt Nam. Theo đó các dự án sẽ phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và các dự án sẽ được đánh giá theo các chỉ tiêu đầu ra thay vì đầu vào.

Nếu cơ chế mới này thực thi tốt, hiệu quả và phát huy tác dụng trên thực tế thì sẽ không cần cơ chế đảm bảo lợi nhuận cho nhà đầu tư. Khi cạnh tranh bình đẳng và minh bạch, giá trúng thầu là giá thị trường, nhà đầu tư phải tính toán đưa ra mức giá hợp lý đảm bảo lợi nhuận và khả năng trúng thầu. Nhà đầu tư sẽ phải áp dụng công nghệ và kỹ thuật phù hợp với dự án để giảm giá thành, từ đó có mức giá hợp lý và lợi nhuận phù hợp.

Các tổ chức cho vay (theo) các dự án PPP thường sẽ chỉ dựa vào lợi nhuận dự án để trả nợ nên sẽ phải tính toán và thẩm định rất kỹ trước khi cam kết cho vay. Khi dự án PPP dựa trên giá trúng thầu cạnh tranh và kết quả đầu ra thì Nhà nước không cần tập trung vào các yếu tố đầu vào mà chỉ quan tâm đến đảm bảo thực hiện các cam kết đầu ra của dự án. Do vậy, việc đảm bảo lợi nhuận cho dự án BOT là không phù hợp và không cần thiết trong cơ chế mới theo Luật PPP 2020. Việc này khắc phục những bất cập của cơ chế đảm bảo lợi nhuận nêu trên.

Luật PPP 2020 cần phải được thực thi một cách hiệu quả, tránh tạo ra các lỗ hổng pháp lý dẫn đến tình trạng lạm dụng, chỉ định thầu tràn lan trong các dự án BOT giao thông hoặc tình trạng quân xanh quân đỏ trong đấu thầu các dự án như thời gian qua.

(*) Giám đốc Quốc gia Dự án USAID Leap III- Việt Nam

(1) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/dau-tu/Bao-cao-197-BC-UBTVQH14-2017-ket-qua-dau-tu-cong-trinh-giao-thong-theo-hinh-thuc-hop-dong-BOT-368024.aspx

(2) https://giaoduc.net.vn/kinh-te/gian-doi-doanh-thu-bot-giao-thong-va-cach-bit-lo-hong-that-thoat-post197834.gd